Cet ouvrage n’est certes pas un roman mais, écrit par des professeurs de sociologie, il se lit comme une histoire française, avec ses à-coups et ses contradictions. Les références au passé montrent que certains sujets restent d’actualité, sachant que, comme le rappellent les auteurs, derrière le mot « pavillonnaire » ne se cache pas une réalité homogène.
En 2019, sur les 36 millions de logements que comptait la France métropolitaine, près de 20 millions, soit 56 % du parc, étaient des maisons individuelles. En nombre, c’est trois fois plus qu’en 1968 (à l’époque, la part de maisons individuelles s’élevait à 40,5 %). Dans le même temps, la proportion de propriétaires occupants est passée de 43 % à 58 %, ce chiffre ayant tendance à stagner depuis 20 ans. En matière de construction, une bascule s’est opérée à la fin des années 2000 : d’après le calcul des auteurs, depuis 2010, le nombre de logements individuels mis en chantier chaque année est inférieur à celui des logements en immeubles collectifs
Les auteurs rappellent que, dans cette « France de pavillons » (chapitre 1), la maison individuelle constitue un « véritable idéal résidentiel ». Cette préférence n’est pas nouvelle et s’avère bien ancrée depuis la première grande enquête menée sur les aspirations des Français en matière de logement en 1945.
Dans l’un des encadrés du livre, un focus est fait sur la distinction entre « maison individuelle » et « pavillon »[1]. La première est définie dans le code de la construction et de l’habitation. L’Insee distingue les constructions selon leur caractère individuel ou collectif : « l’habitat individuel comprend les maisons, les fermes et bâtiments d’exploitation agricole, les constructions provisoires, ainsi que les pièces indépendantes avec leur propre entrée ne faisant pas partie d’un immeuble collectif »[2].
Quant au terme « pavillon », il correspondait initialement à une tente militaire. Faisant référence aux travaux de Daniel Pinson, les auteurs évoquent le pavillon qui désignait « une construction de la classe aristocratique présentant une implantation à la fois éloignée et proche de la ville ou un ensemble résidentiel plus vaste : château, palais, … ». Ils citent le Pavillon de Vendôme à Aix-en-Provence ou le Pavillon français dans le parc du château de Versailles. Au XIXème siècle, le terme a été employé pour qualifier les immenses constructions réalisées dans le cadre des grandes expositions universelles. Aujourd’hui, précisent-ils, il a tendance à être utilisé pour « disqualifier un mode de vie classique Sam’suffit ! et banlieusard ». En fait, on pourrait ajouter que le sens péjoratif du terme « pavillon » vient du mot qui lui est souvent accolé : « pavillon de banlieue ». Le vocable peut apparaître aussi péjoratif dans le regard qu’on porte sur ce type d’habitat. En relisant cet encadré, on se demande d’ailleurs pourquoi le titre de cet ouvrage n’est pas : « la maison individuelle, cette passion française ».
Dès les premières pages, les auteurs évoquent la divergence entre ce désir de maison individuelle régulièrement exprimé par la population et l’avis des experts qui plaident pour le logement collectif, plébiscité dans les années 1960 par « les séides du rationalisme urbain et du fonctionnalisme architectural ». « D’une façon générale, est-il écrit[3], nombre de décideurs politiques, de hauts-fonctionnaires et d’ingénieurs des Ponts-et-Chaussées, d’urbanistes et d’architectes, n’ont pas tenu compte des aspirations des Français en matière d’habitation. » Cette dissonance trouve, selon les auteurs, des origines qui remontent à la seconde moitié du XIXème siècle. Ils mentionnent notamment Frédéric Le Play (1864) qui a façonné « les bases idéologiques de la politique pavillonnaire » et, de l’autre côté, citent Friedrich Engels : « pour se loger, les travailleurs doivent se charger de lourdes dettes hypothécaires et ils sont plus que jamais les esclaves de leur patron. Ils sont liés à leur maison, ils ne peuvent pas en partir… ». À la réflexion, ce n’est pas tant la maison individuelle qui semble visée que la charge liée au fait d’accéder à la propriété. Cette thèse de l’accession freinant la mobilité revient régulièrement. On pourrait citer, à ce sujet, les travaux controversés d’Andrew Oswald sur le lien supposé entre propriété et chômage.
Le livre revient également sur les propos de la ministre du logement, Emmanuelle Wargon, qui affirmait en 2021 : « le modèle du pavillon avec jardin n’est pas soutenable et nous mène à une impasse ». L’ouvrage montre qu’ils font écho à ceux cités quelques pages auparavant d’Edgar Pisani, alors ministre de l’Equipement, qui affirmait en 1966 : « le temps du jardin planté de carottes est passé ».
En pointant et retraçant des étapes importantes de l’histoire du logement comme l’aventure des « mal-lotis » de l’entre-deux-guerres, l’exemple de lotissements construits dans les années 1920, le développement de la « maison Loucheur » ou des maisons individuelles groupées « Chalandon », ou encore le mouvement d’auto-construction appelé « Les Castors », les auteurs dissèquent cette grande passion de la maison individuelle, qu’ils disent « contrariée et critiquée » (chapitre 2). Pourtant la lecture de ce chapitre donne plutôt l’impression que les années 1960-1970 ont constitué une période faste pour la maison individuelle, souvent avec l’appui de l’État.
Aujourd’hui, les critiques de la maison individuelle relèvent, selon Anne Lambert citée dans le livre, de quatre registres : l’esthétique architecturale, les prétendus particularismes des habitants des maisons individuelles (« individualistes et conformistes »), l’endettement déraisonnable des ménages et l’empreinte carbone. S’y ajoute la question de l’artificialisation des sols dont la ville diffuse serait « responsable ».
Parmi les références au passé, on découvre dans cet ouvrage William Levitt (1907-1994), le « roi de la banlieue », dit encore le « Henry Ford du bâtiment », qui, au cours des années 1960, « tentera d’exporter au-delà du continent américain son modèle de lotissement de pavillons préfabriqués construits en série ». Parallèlement est évoquée l’histoire de l’entreprise Maisons Phénix fondée en France en 1945 et qui sera au premier rang pour « répondre aux commandes orchestrées par l’État (…) de construction de logements économiques de premières nécessité (LEPN), suscitées entre autres par l’appel de l’abbé Pierre en 1954. » La société a souffert au fil du temps d’une image de constructeur de maisons bas de gamme et Geoxia, propriétaire de la marque Maisons Phénix, a déposé le bilan en 2022.
Les auteurs évoquent également la transformation du modèle financier avec le désengagement de l’État et la libéralisation du crédit à partir du milieu des années 1960. « Très rapidement, écrivent-ils[4], les banques vont investir le système du logement, de sorte que dès le début des années 70, les banques représentent la moitié des prêts hypothécaires. Ce transfert de financement du logement vers les banques s’amplifie avec l’instauration de deux nouvelles formes de crédit : le compte épargne logement (CEL) en 1965 et le plan épargne logement (PEL) en 1969. » Par ailleurs, ils mentionnent la réforme de 1977, dite loi Barre, qui vise à orienter une partie des aides publiques « de la pierre vers la personne ».
Après avoir esquissé de façon générale le portrait de l’habitant de la maison individuelle dans le chapitre 3 (dont certains points paraissent abscons ou ne pas s’appliquer qu’à la maison individuelle : il y a aussi des coins et des chambres dans les logements collectifs par exemple), les auteurs évoquent, dans les chapitres 4 et 5, ce qu’ils appellent les figures du pavillon « enchanté » et « désenchanté ».
À travers les différentes enquêtes et entretiens qu’ils ont menés, ils ont en effet construit cinq figures du pavillon « enchanté » :

• le « pavillon sécurisé » sur le modèle des gated communities américaines mais qui reste peu diffusé en France ;
• le « pavillon clubbisé », en référence aux travaux d’Éric Charmes, qui se place dans une perspective spatialiste « dans le sens où c’est l’éparpillement spatial des communes qui favorise la mue de nombreuses municipalités en clubs résidentiels » ;
• le « pavillon gentrifié » : figure peu étudiée en tant que telle ;
• le « pavillon écologique » avec une volonté affirmée en matière énergétique et environnementale ;
• le « pavillon convivial » mettant en lumière des situations de cohabitation heureuse et de socialité de voisinage constructives.

À l’opposé, les auteurs évoquent les quatre figures du pavillon « désenchanté » :

• le « pavillon inachevé » : les années passant, les maisons sont toujours en chantier, générant fatigues physique et nerveuse chez les habitants concernés ;
• le « pavillon insociable » lié à des marqueurs identitaires et au « travail silencieux (..) du narcissisme des petites différences matérielles » ;
• le « pavillon excentré » et les phénomènes d’hypermobilité contrainte (achat de deux voitures, voire plus, …) ;
• le « pavillon inadapté » qui le devient avec l’avancée en âge.

Les auteurs précisent que l’intensité du désenchantement peut varier. Cette typologie peut néanmoins paraître un peu caricaturale, d’autant que l’on ne sait pas quels sont les volumes concernés par ces différentes figures, ni si elles sont véritablement susceptibles de couvrir l’ensemble du champ. Ils pointent toutefois deux dimensions récurrentes qui font écho à certaines crises sociales : l’impossibilité de se projeter de façon sereine et positive dans l’avenir d’une part, la peur du déclassement social d’autre part.
Alors que la pandémie de Covid-19 et ses mesures de confinement ont bousculé les modes d’habiter, les auteurs posent à travers cet ouvrage d’autres questions ayant trait au vieillissement en pavillon, à la nécessaire modularité des espaces liée aux enjeux du télétravail, à la réhabilitation des pavillons anciens, ou encore à la densification des secteurs pavillonnaires existants, sans oublier l’enjeu de l’aménagement du territoire à travers les mobilités et l’automobile (« au centre des logiques de distinction sociale »).
Même si l’on aurait envie que cet ouvrage soit complété par la vision d’économistes et que des exemples de pays européens soient analysés, le travail des deux professeurs de sociologie résonne avec l’actualité. Comme ils le rappellent en conclusion, l’univers de la maison individuelle renvoie à un fait démographique, sociohistorique, politique, économique, bancaire, écologique, urbanistique, sanitaire et culturel. C’est donc, à travers ce prisme de la maison individuelle, toute la politique du logement qui se trouve questionnée.

[1] Pages 21-22

[2] Précision apportée par les auteurs page 21, en faisant référence à l’Insee.

[3] Page 49

[4] Page 74

Quand on sait que les organismes de logement social sont endettés à hauteur de 150 Mds€[2] environ sur index livret A[3], on comprendra qu’on revienne sur le sujet déjà abordé dans notre article sur « Le retour de l’inflation : un risque pour le secteur Hlm ? ». Une hausse de 2,5 points sur 150Mds€ c’est en effet un enjeu en année pleine de 3,75 Mds, soit l’équivalent approximativement de 15% des loyers Hlm annuels.
Les contrats de prêt distribués par la Caisse des dépôts et Consignations (CDC) prévoient généralement des clauses de lissage des annuités[4] en cas de hausse brutale des taux, ce qui permettra d’étaler le choc. Mais les résultats d’exploitation des organismes resteront malgré tout très lourdement impactés, et le report du coût en trésorerie se fera au prix d’un endettement supplémentaire.
Ce niveau du taux du livret A mérite d’être appréhendé sur 4 plans d’analyse.

Le taux facial

Fixer le taux du livret A pour satisfaire l’ensemble des acteurs concernés directement et indirectement, à savoir les épargnants, les banques collectrices, les fonds d’épargne et les acteurs financés sur ressources livret A, avec au premier chef les organismes de logement social… tient apparemment de la gageure puisqu’il s’agit qu’il soit suffisamment élevé pour rémunérer l’épargne des ménages et consolider ainsi les dépôts[5], et suffisamment bas pour que la ressource permette de financer au mieux le logement social (fonds centralisés) ou les PME (fonds conservés par les banques).
Sachant que le ministre des Finances peut toujours y déroger, trois formules de calcul se sont succédé pour déterminer le taux du livret A ; elles comprenaient toutes les trois :
– une formule correspondant à une moyenne de l’inflation et des taux de marché dont les ingrédients ont été modifiés. En période économique « normale », les taux de marché sont supérieurs à l’inflation, la formule positionne alors le taux du livret A au-dessus de l’inflation et en dessous des taux de marché, ce qui tend ainsi à répondre à l’objectif fixé ;
– une clause de garantie pour répondre aux situations de marché « anormales » et protéger l’épargne des ménages.
Les années 2008/2023, du fait des crises économiques ou financières successives (subprimes, dette européenne, covid…) ont vécu en régime « d’anormalité financière » quasi-continue et forte. C’est donc la clause de garantie qui a donné le plus souvent le tempo du taux, et qui a cristallisé les débats. Elle a été remaniée plusieurs fois pour en diminuer l’impact[6].
La remontée de l’inflation, puis des taux de marché, réactive maintenant la formule.

Figure 2

Au 1^er février 2023, la formule permettant de calculer la référence du taux du livret A est la moyenne
– de la valeur moyenne sur le semestre écoulé de l’€ster[7], qui s’est établie à 0,56%
– et de l’évolution des prix à la consommation sur le semestre écoulé, qui s’est établie à 6,08%.
Cette formule conduisait donc à un taux de 3,3%. Le ministre des Finances, sur la recommandation du gouverneur de la Banque de France, a retenu de le fixer à 3% pour éviter une hausse trop importante et atténuer l’impact pour les prêts indexés sur livret A.
Si l’on se projette en août 2023, il est vraisemblable que le rythme de l’inflation s’infléchisse mais que le taux €ster poursuive sa progression compte tenu de la politique monétaire menée par la Banque centrale européenne. Il n’est pas à exclure que la formule conduise à un taux de 3,5%, voire plus. La stabilisation de l’inflation et des taux visée et anticipée par la BCE la ramènerait ensuite progressivement vers un peu plus de 2%.

Le taux réel pour l’épargnant

Il est d’usage de comparer le taux du livret A à l’évolution de l’indice des prix à la consommation pour caractériser son rendement effectif. On compare ainsi le rythme d’évolution de la fraction des revenus épargnés avec celui des biens qu’ils ont l’habitude de couvrir. On vérifie de ce fait si le pouvoir d’achat associé à l’épargne a été ou non préservé.
Si l’on effectue ce calcul « taux du livret A moins inflation » depuis le début des années 1960, on relève qu’il a été pratiquement toujours négatif (au détriment donc de l’épargne) jusqu’au début des années 80 et parfois de manière très significative, et pratiquement toujours positif depuis, sauf dans la période toute récente.

Figure 3. Positionnement du taux du livret A par rapport à l’inflation

Le taux réel pour les acteurs Hlm

Ce qui importe pour l’emprunteur, c’est plutôt de comparer le coût annuel de sa dette avec l’évolution de ses propres ressources. Pour les organismes Hlm, l’orientation de l’évolution des ressources est donnée par celle des loyers.
Certains analystes considèrent que l’indice de révision des loyers (IRL) reproduisant peu ou prou l’évolution des prix à la consommation, on se ramène au cas précédent. C’est une approche un peu rapide même au niveau macroéconomique[8]. En effet, historiquement, l’évolution des loyers n’a pas toujours été sous le régime des prix à la consommation mais aussi sous celui des coûts de construction. En outre, des dispositifs de limitation de l’évolution des loyers, voire de gel, ont été imposés aux organismes Hlm. Ce qui impose de retenir une évolution effective des références d’évolution des loyers Hlm pour calculer un taux réel spécifique au secteur (voir figure 4).

Le taux supporté et le taux planifié

Ce qui importe enfin pour l’équilibre économique du secteur Hlm ce n’est pas seulement la valeur en tant que telle de ce taux réel spécifique, que sa comparaison avec les hypothèses de taux réels qui ont été retenues dans les équilibres d’opération au lancement du projet. Un taux réel constaté de 1% n’a pas la même portée si l’on avait escompté qu’il serait de 2% ou de 0,5%.
Les loyers de chaque opération nouvelle de logement social vérifient[9] une équation économique où la somme des loyers sur 40 ans est égale à la somme des dépenses (exploitation et charge de la dette). Pour estimer ces valeurs futures on retient des hypothèses d’évolution des coûts, de l’inflation, des loyers, et du taux d’intérêt. Ces références sont proposées par les économistes de la CDC et sont diffusées par voie de circulaire par l’administration[10].
Chaque version de la circulaire, réactualisée quand les références économiques sont modifiées par la CDC, propose donc une valeur pour le taux réel qui s’applique pour la durée de l’opération.
Les lignes horizontales de la figure 4 rappellent la chronique de ces taux de référence. Par exemple, en septembre 2000, le taux réel projeté était de 1,4%, pour septembre 2022 c’est -0,2%.
On pourra constater que les taux qui ont été projetés dans les équilibres d’opération sont globalement orientés à la baisse, les économistes de la CDC entérinant peu à peu une politique accommodante de la BCE se perpétuant dans le temps.

Figure 4. « Taux Réel effectif* » ligne violette et Taux réels projetés** (LOLA) lignes horizontales
*taux du livret A – hausses de loyers ; ** taux du livret A – inflation

La ligne en violet représente le taux réel effectif calculé ex post (taux livret A – référence réelle pour l’évolution des loyers de l’année). Elle fluctue au gré de l’économie réelle et des décisions réglementaires (par exemple le gel des loyers en 2000/2001 et 2018 ou l’instauration de la Réduction de loyer de solidarité -RLS[11] – en 2018 et augmentée en 2019 et 2020 ).
La moyenne constatée de ce taux réel effectif sur 1999-2023 s’élève à 0,76%.
Les lignes horizontales sur le graphique joint indiquent la référence retenue pour les équilibres d’opération dans les circulaires successives.
On peut constater deux phénomènes majeurs :
– Les opérations lancées dans les années 2000 ont pour le moment connu un taux réel effectif plus bas que celui qui était escompté, ce qui améliore les conditions d’équilibre de ces opérations.
– La chronique historique, même si le passé ne présage jamais de l’avenir, laisse entrevoir que le taux réel retenu en 2022 est vraisemblablement trop bas. Surtout compte tenu des évolutions économiques actuelles. Ce qui a contrario détériorera la tenue des équilibres économiques escomptés.
La révision à venir de la circulaire devrait remédier à cette situation porteuse de risque systémique si elle se perpétuait.
Un résultat meilleur qu’attendu n’est jamais problématique pour la politique du logement social puisque les excédents des organismes Hlm sont réinvestis ; un résultat qui n’est pas au rendez-vous est plus problématique et nécessite une intervention financière complémentaire des partenaires ou une adaptation à la baisse de leurs dépenses de gestion et de leur stratégie d’investissement.

[1] Depuis le changement de formule décidé en juin 2018 et appliqué à compter du 1^er février 2020.

[2] Les organismes Hlm portent des investissements importants, 15 Mds€ en 2021,   en utilisant fortement l’effet de levier de la dette. L’emprunt couvre en moyenne de l’ordre de 65% des investissements . Au gré du temps une dette importante s’est constituée.

[3] Une – petite – partie a pu être couverte par des instruments financiers.

[4] Application décalée du nouveau taux et mécanisme de double révisabilité qui stabilise le niveau de l’annuité en repoussant le remboursement d’une partie du capital dû.

[5] L’épargne réglementée bénéficie d’autres atouts que le taux de rémunération des dépôts : liquidité, défiscalisation des revenus en intérêts, garantie des dépôts … qui s’avèrent souvent déterminants dans le choix des supports d’épargne des ménages surtout en comparaison d’autres placements

[6] Si le taux du livret d’épargne populaire doit encore augmenter au moins comme l’inflation, pour le taux du livret A  la garantie est désormais un taux plancher de 0,5%.

[7] L’€ster (euro short-term rate), publié chaque jour par la banque Centrale européenne, est une mesure du taux d’intérêt interbancaire pour la zone euro avec une échéance de 1 jour.

[8] Organisme par organisme intervient aussi le choix d’appliquer ou non toute la marge de manœuvre à la hausse donnée par la législation.

[9] En toute logique, dans la réalité, des opérations sont « sous équilibrées » compte tenu des contraintes : couts de production en hausse et subventions insuffisantes.

[10] Selon l’instruction et le logiciel LOLA (Loyer d’équilibre des Opérations Locatives Aidées).

[11] La RLS est une baisse de loyer accordée à des ménages sous conditions de ressources, elle s’accompagne d’une baisse de leur aide personnalisée au logement (APL). Pour les ménages concernés le résultat est quasiment nul ; pour les organismes ceci entraine une baisse des loyers qu’un mécanisme de lissage ramène à une baisse de l’ordre de 4,5% de tous les loyers. Elle atteignait un peu moins de 900 M€ en 2018

Cette étude mobilise dix sources de données relativement nouvelles, ouvertes à tous et fournies au minimum à l’échelle communale, voire sous forme exhaustive. C’est l’occasion pour poiltiquedulogement.com de les interroger sur le processus d’ouverture au public de ces ressources, de leurs apports et de leurs limites.

Alexandre Coulondre est également co-auteur avec Claire Juillard de deux rapports sur le sujet :

• Coulondre A. et Juillard C. (2022) Le marché de la donnée au service de la transparence du marché du logement ? Working Paper, Science-Po Chaire Villes et numérique, n°01-2022.
• Coulondre A. et Juillard C. (2021) Ce que la data fait au marché. PUCA, LIFTI, BPCE, Crédit Logement.

Vos travaux sur l’immobilier se caractérisent par l’utilisation de sources de données mises à la disposition du public depuis quelques années sous forme de bases exhaustives : DVF, SITADEL, RPLS, MAJIC personnes morales, BDNB …

Alexandre Coulondre : En effet, beaucoup de nos travaux de recherche n’auraient pas été possibles il y a quelques années, et notamment celui que nous venons de réaliser pour IDHEAL sur les territoires de la production et de la non-production de logements. L’objectif de cette recherche était de caractériser finement la production résidentielle dans une approche multivariée et à une échelle locale. Et il s’agissait aussi de prendre en compte les contextes territoriaux dans lesquels se réalise cette production en ce qui concerne le peuplement, les finances locales ou encore l’artificialisation des sols.

Pour réaliser une telle recherche, nous avons dû mobiliser et croiser dix sources de données ouvertes. SITADEL2 (recensement des permis de construire) a été au cœur de l’analyse. Cette source est accessible depuis longtemps sous forme d’indicateurs communaux mais l’accès à sa version détaillée est récent. Nous avons aussi mobilisé : demande de valeurs foncières (DVF pour les transactions), le répertoire du parc locatif social (RPLS), le recensement de la population, l’observatoire national de consommation des espaces naturels et forestiers (OENAS), le recensement des éléments d’imposition (REI), etc. Sans les vagues récentes d’ouverture des données cela n’aurait pas été possible.

En cela, l’Open Data constitue une avancée majeure pour la recherche sur les marchés immobiliers et les dynamiques territoriales. Les chercheurs n’avaient pas été intégrés historiquement dans la liste des ayants droit de la donnée publique[3]. Ils ont dû attendre l’Open Data de la fin des années 2010.

Vincent Lasserre-Bigorry : Il faut préciser aussi que l’ouverture des sources que nous venons de citer est fondamentalement liée à l’ouverture des référentiels géographiques associés. Par exemple, DVF est structurée sur le référentiel cadastral, quand les données du recensement sont conçues à la maille des IRIS (Îlots Regroupés pour l’Information Statistique) et le RPLS à l’adresse. L’articulation des sources nécessite l’articulation des référentiels géographiques. L’ouverture concomitante du PCI (Plan Cadastral Informatisé), de la BAN (Base Adresse Nationale), ou encore il y a quelques années des fonds de cartes des IRIS est ce qui a rendu réellement possible l’exploitation des données urbaines et immobilières par ailleurs libérées.

Quelle est l’histoire récente de cette mise à disposition de bases de données immobilières ?

Alexandre Coulondre : L’ouverture de données brutes est une pratique qui concerne aujourd’hui tous types d’acteurs. Les collectivités territoriales, le notariat, ou encore les entreprises ouvrent des données. Mais l’Etat joue un rôle central dans ce processus.

Il faut d’ailleurs remarquer que la question des données immobilières, qui nous intéresse ici, n’est qu’un volet d’un mouvement plus général d’ouverture des données publiques qui a pris de l’ampleur depuis environ une dizaine d’années en France. La loi Pour une République Numérique de 2016 a fixé un cadre qui facilite les ouvertures dans de nombreux domaines. Un cas emblématique est celui des données de transport (horaires des trains, etc.) qui ont été parmi les premières à faire l’objet d’une ouverture massive et d’une utilisation par des acteurs privés.

Sur la question de l’immobilier, l’acte fondateur a été l’ouverture des données DVF en 2019 à la faveur de la loi ESSOC[4] votée un an plus tôt. Comme nous l’avons dit, ces données étaient déjà accessibles depuis 2010 mais seulement pour certains acteurs publics. Le secret fiscal justifiait cette limitation. Pourtant en 2019, et alors que les normes européennes sur la gestion des données personnelles se durcissaient avec le règlement général sur la protection des données (RGPD), il y a eu une très forte volonté gouvernementale de diffuser ces données fiscales dans un format brut et en conservant leur précision géographique. De fait, la donnée est fournie aujourd’hui à la transaction avec reprise du numéro de parcelle. Ça a été un vrai tournant.

Vincent Lasserre-Bigorry : Et très vite après DVF d’autres sources de données ont été ouvertes comme les données du ministère en charge du logement que sont SITADEL2 sur les permis de construire, ou RPLS sur le parc de logements sociaux. Plus récemment, on peut évoquer celles de l’ADEME sur les DPE (Diagnostics de Performance Energétique) ou celle du CSTB sur les bâtiments et leurs consommations (BDNB).

Qu’est-ce qui justifie, pour l’Etat, la mise à disposition de données immobilières et urbaines à tous types de publics ?

Vincent Lasserre-Bigorry : Il y a déjà une contrainte règlementaire. En termes d’expropriation par exemple, l’Union Européenne a consacré un principe d’égalité des armes entre les parties qui implique que tous les acteurs, qu’ils soient privés ou publics, puissent avoir un même niveau d’information.

Alexandre Coulondre : il y a aussi une adhésion implicite à la pensée économique que l’on pourrait qualifier d’orthodoxe qui voit les territoires comme des marchés pouvant être efficients à la condition qu’ils soient « transparents ». Théoriquement cette transparence devrait être garantie par l’existence de données détaillées et facilement accessibles. C’est un raisonnement théorique qui fait beaucoup débat dans le monde académique mais qui influence dans les faits les politiques d’ouverture des données immobilières. Une des ambitions de ces politiques est de peser indirectement sur les prix immobiliers. En théorie, la bonne information de tous doit limiter une partie des effets inflationnistes causés par l’asymétrie d’information.

Si on se concentre sur les enjeux de l’étude et de la recherche, quelles sont les exploitations nouvelles qui sont désormais permises par ces ouvertures ?

Alexandre Coulondre : Plus les données sont disponibles et brutes, plus les potentiels analytiques sont nombreux. On est loin d’avoir encore exploité tout ce potentiel, d’autant que de nouvelles sources arrivent encore chaque trimestre.

Je dirais néanmoins que l’Open Data renouvelle l’approche au moins sur deux aspects. Le premier est lié au géoréférencement très précis associé aux données brutes. Cela permet de descendre à des échelles fines comme la commune, le quartier, l’adresse ou la parcelle. Ces échelles permettent de saisir toute la complexité de la fragmentation des territoires.

Le deuxième aspect renvoie à l’ouverture des référentiels géographiques que nous avons déjà évoqué et qui permet l’interopérabilité des sources. Il est techniquement envisageable aujourd’hui d’articuler des sources de données que l’on étudiait auparavant de façon cloisonnée. Par exemple, on peut reconstituer l’histoire des programmes immobiliers en retrouvant dans DVF (données sur les transactions) les prix de vente associés aux terrains et aux logements situés à l’intérieur des périmètres de projets identifiés dans SITADEL2 (données sur les permis de construire). On passe ainsi d’une étude de la fixation des prix sur chaque marché à une étude de la chaine de valeur globale en immobilier.

En cela, la diffusion des données ne change pas seulement la précision des mesures mais peut changer aussi les débats conceptuels et, par extension, les débats politiques sur les régulations qui s’y rapportent.

Vincent Lasserre-Bigorry : De même, le géoréférencement très précis des données permet d’enrichir les sources classiques de la statistique publique, comme le recensement, et décrire de manière bien plus fine les territoires dans leurs différentes dimensions.

Ces nouvelles bases de données exhaustives changent-elles la donne aussi pour les études et observatoires locaux ?

Alexandre Coulondre : Les acteurs locaux de l’observation comme les collectivités territoriales ne sont pas fondamentalement affectés par ce mouvement d’ouverture dans la mesure où ils faisaient partie de la liste des ayants droit historiques de la donnée publique et avaient déjà accès à des sources comme DVF depuis le début des années 2010 via des procédures spéciales d’obtention.

L’Open Data a néanmoins constitué un changement. Parfois pour le meilleur car la donnée ouverte est disponible sur tous les territoires alors qu’auparavant les ayants droit avaient accès à la donnée uniquement sur leur territoire de compétences. Dès lors, les comparaisons interterritoriales sont facilitées.

Et aussi parfois pour le pire, parce l’Open Data s’accompagne souvent d’une baisse de la qualité de l’information. Pour des questions de respect des données personnelles, les sources ouvertes sont généralement tronquées. Des variables disparaissent au moment de l’ouverture comme ce fut le cas avec DVF où les identifiants des locaux et le régime fiscal associé à une transaction ne sont plus renseignés, ce qui pose des problèmes d’interprétation. Il est par exemple impossible de savoir désormais si la TVA est incluse dans le montant d’une mutation. Le passage à l’Open Data implique donc une certaine baisse de qualité de l’information pour les acteurs publics locaux de l’observation.

Ces derniers se sont alors reportés sur la base DV3F proposée par le CEREMA qui enrichit l’information de DVF grâce aux Fichiers Fonciers, une source qui est encore réservée aux ayants droits publics. Ceci a recréé en quelque sorte un modèle à deux vitesses dans l’accès aux données.

Justement, quelles sont les limites de ces données ouvertes et réputées exhaustives ?

Alexandre Coulondre : Quand on fait de la statistique on sait que toute donnée a des limites. L’enjeu est surtout de comprendre ces limites pour réaliser des traitements adaptés.

En l’occurrence, on peut regretter comme nous l’avons dit que la donnée soit souvent tronquée par rapport à sa version historique. On peut aussi regretter parfois un certain manque d’exhaustivité, notamment avec SITADEL2 dont le système de collecte ne parvient pas à ce jour à recenser la totalité des permis de construire.

Pour certaines utilisations, notamment professionnelles, on peut regretter enfin les délais assez longs de mise à disposition. Les analyses sur périodes récentes sont limitées. Dans la plupart des cas, l’utilisateur devra se contenter de travailler avec un recul d’un an, voire deux. Cette limite s’est fait particulièrement ressentir il y a deux ans quand il s’est agi de commencer à étudier l’impact de la crise du Covid-19 sur le secteur résidentiel. Dans un travail que j’ai réalisé avec Claire Juillard et Marianne Bléhaut, nous avons dû délaisser l’Open Data et recourir à des données de plateformes numériques. En l’occurrence, nous avons établi un partenariat avec le site leboncoin afin d’exploiter ses données de navigation[5]. Celles-ci ont l’avantage d’être disponibles quasiment en temps réel.

Vincent Lasserre-Bigorry : Il y a aussi le fait que l’organisation des données et leur format dépend très fortement de l’utilisation qui en est faite par l’administration d’origine. DVF est produite par la DGFIP (direction générale des Finances Publiques). Cette origine fiscale est perceptible à quiconque a déjà ouvert le fichier. Les biens sont décomposés en plusieurs sous-entités pertinentes pour l’administration fiscale mais assez peu pour l’analyse économique des marchés. Un lourd travail de mise en forme et de « rétro-ingénierie » est nécessaire pour reconstituer un fichier exploitable.

Il faut ajouter que les conditions de production de certains fichiers ne sont pas toujours connues, les métadonnées sont souvent pauvres et certaines variables peuvent donc être difficilement exploitables notamment par méconnaissance de leurs spécificités et limites.

C’est à mon sens le cas de la base ouverte SIRENE, qui est une source administrative très riche permettant de connaître l’évolution des activités économiques d’un territoire à travers la démographie de ses établissements économiques. La fiabilité de cette base est fortement liée aux délais disparates de mise à jour des informations sur les établissements. C’est là que des erreurs peuvent être faites si les utilisateurs en font un usage trop rapide.

Alexandre Coulondre : On peut dire finalement que l’Open Data a baissé le coût d’accès aux données mais d’un autre côté a nettement relevé les coûts liés à la formation et à l’acquisition du savoir-faire.

Comment comprendre que les données soient diffusées sous une forme « brute », très peu, voire pas, retraitées ?

Alexandre Coulondre : C’est en effet assez paradoxal à première vue de rechercher la transparence des marchés et de fournir des données brutes et difficiles à utiliser.

Une explication renvoie aux moyens limités dont disposent les administrations qui ouvrent des données. Bien souvent, la mise à disposition de données n’est qu’une mission annexe dans la feuille de route de ces administrations. Mettre en forme et mettre en ligne des données représente un certain coût. Dès lors, elles ne sont pas incitées à aller plus loin, que ce soit dans la standardisation de leurs données, ou dans la production d’expertise à destination du grand public (très peu d’administrations qui diffusent des données proposent aussi des outils de connaissance ou de visualisations par ailleurs).

Vincent Lasserre-Bigorry : C’est l’exemple que nous prenions avec la DGFIP, le fichier DVF tel qu’il est produit n’est vraisemblablement pas pensé pour être facilement exploitable mais plutôt pour être facilement exportable pour les services chargés de le fournir.

Finalement, est-ce que la transparence des marchés immobiliers est au rendez-vous de cet Open Data ?

Alexandre Coulondre : Cette question a été au cœur de travaux récents que j’ai menés avec Claire Juillard[6]. L’histoire nous apprend que l’ouverture des données et ses modalités pratiques sont le fruit de choix politiques. Le choix qui a été fait en France consiste à diffuser de la donnée brute. Ceci favorise le développement d’intermédiaires compétents capables de traiter cette donnée complexe pour le public. On aurait pu imaginer que l’Etat conserve une forme de centralisation avec une administration qui prétraite et met en forme la donnée pour que le grand public y accède sans autre intermédiaire.

Quel choix aurait permis plus de transparence ? C’est difficile à dire puisqu’on n’a qu’une version de l’histoire. Ce que l’on peut dire c’est que les travaux qui ont étudié les conséquences de l’Open Data tel qu’il est à l’œuvre aujourd’hui montrent que les ouvertures ne débouchent pas toujours sur une lecture plus limpide des marchés immobiliers par le grand public. Dans certains marchés, l’abondance de données produit plutôt de la confusion[7].

Entre la donnée et la connaissance il y a encore au moins une étape qui est celle de l’outil statistique. Or, ces outils statistiques ne sont pas neutres. Ils sont développés par des intermédiaires privés. Plus de 60 peuvent être identifiés[8]. La plupart ont connu un essor récent. Citons par exemple MeilleursAgents, Bien’Ici, Bienestimer, ou encore Homeloop, etc. Ces entreprises proposent gratuitement des cartes de prix et des outils d’estimation automatique de la valeur des logements. Ces outils ne se fondent pas uniquement sur DVF mais sont largement nourris par l’Open Data et ont connu de nouveaux développements avec le mouvement d’ouverture des données publiques. Cette mise à disposition d’outils de connaissance des marchés s’inscrit dans un modèle économique qui est celui des plateformes. Il consiste à faire payer par ailleurs les professionnels de l’immobilier pour obtenir de la visibilité sur le site et collecter des contacts qualifiés. De fait, la donnée immobilière est donc devenue un marché.

En devenant un marché, l’information immobilière passe d’un problème d’accès à un problème d’« opacité méthodologique » pour reprendre l’expression de plusieurs géographes[9]. Les acteurs du marché sont nombreux. Ils n’utilisent pas forcément les mêmes sources de données. Beaucoup mélangent des données ouvertes et des données internes. Quand ils utilisent les mêmes sources, ils mettent en œuvre des méthodes différentes pour produire leurs indicateurs de prix. Or, ces choix méthodologiques ne sont pas vraiment expliqués pour des raisons de propriété industrielle. Ceci limite de fait la capacité du public à comprendre l’information assez variée sur les prix qu’il peut collecter auprès des intermédiaires.

L’Open Data déplace le débat sur la transparence. Il fait émerger un enjeu de transparence sur les méthodes, mais aussi un enjeu de création de référentiels et de normes d’utilisation partagées par les différents intermédiaires du secteur.

Parallèlement apparaissent de nouveaux types d’observatoires et de ressources mises en ligne par des organismes publics qui reposent sur d’autres modalités de collecte, non exhaustives et donnant lieu à des modélisations et redressements importants tels que l’observatoire GEODIP sur la précarité énergétique (ONPE-Ademe) ou la Carte des loyers mise en ligne par le ministère du logement en partenariat avec l’ANIL. Dans les deux cas, sont fournies des données communales pour l’ensemble du territoire. Qu’en pensez-vous ?

Alexandre Coulondre : Bien sûr, la tendance qui consiste à fournir de plus en plus de données brutes ne gomme pas le rôle de l’Etat dans la production d’expertises et de récits sur les territoires.

Pour comprendre cet apparent paradoxe, il faut préciser que les outils de connaissances auxquels vous faites allusion émanent de segments de l’Etat dont la mission est précisément de produire de la connaissance sur les territoires. Ce qui n’est pas le cas du principal fournisseur de données brutes en immobilier : la DGFIP. Dans le cas de l’ADEME pour les questions énergétiques, ou même de l’INSEE pour les questions démographiques, la cohérence statistique prévaut sur l’exhaustivité dans la mise à disposition des informations. Celles-ci sont restituées au terme de procédures de vérification, de gestion des valeurs manquantes et de redressements. On pourrait dire que ce qui est diffusé est plus proche de la connaissance que de la donnée brute. Ces deux modalités cohabitent au sein de l’Etat.

Vincent Lasserre-Bigorry : Il existe aussi de nombreuses sources encore extérieures au giron de l’Open Data. Dans ces cas-là, il est difficile d’aller plus loin qu’une diffusion d’indicateurs agrégés à la commune. C’est le cas de la Carte des Loyers dont la méthodologie s’appuie sur des données privées issues des plateformes d’annonces immobilières. Il en va de même pour l’Observatoire National de l’Artificialisation des Sols qui s’appuie notamment sur les Fichiers Fonciers, eux-aussi encore réservés à certains ayants droit publics. Une diffusion brute n’est pas envisageable ici pour des questions juridiques.

Propos recueillis par la rédaction de Politiquedulogement.com
Février 2023

[1] Alexandre Coulondre est chercheur associé au Lab’Urba (Université Gustave Eiffel), consultant indépendant (DIT Conseil), et animateur du comité « Data » du LIFTI (Laboratoire d’Initiatives Foncières et Territoriales Innovantes)

[2] Vincent Lasserre-Bigorry est chercheur associé au LVMT (Université Gustave Eiffel)

[3] Voir notamment : Boulay G., Buhot C., Fournier J.-L. (2012), « Les chercheurs exclus de l’Open Data ? Appel à signatures lancé à la communauté de la recherche », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne].

[4] Loi pour un État au service d’une société de confiance du 10 août 2018.

[5] Bléhaut Marianne, Coulondre Alexandre et Juillard Claire (2022), « Un exode urbain post-covid ? Analyse des projections géographiques des Français à partir des données du site d’annonces immobilières leboncoin », rapport pour POPSU et le Réseau Rural Français, septembre.

[6] Coulondre Alexandre avec Juillard Claire (2022) « Le marché immobilier à l’ère de la donnée : une transparence accrue au service de nouveaux intermédiaires ? », Working Paper de la Chaire Villes et Numérique de Sciences Po, n°01-22.

[7] 28% des plus grands consommateurs de données de prix au moment d’une vente considèrent que les informations récoltées ne sont pas concordantes, contre 18% chez ceux qui en consomment modérément (Coulondre et Juillard, p.16, op. cit.).

[8] (Coulondre et Juillard, op. cit.).

[9] Boulay, Guilhem, Delphine Blanke, Laure Casanova Enault, et Alexandre Granié. « Moving from market opacity to methodological opacity : Are web data good enough for french property market monitoring ? » The Professional Geographer, 2020, 1 16.

Les logements locatifs sociaux, soit aujourd’hui les financements PLUS, PLAI et PLS, font l’objet d’un conventionnement avec l’Etat qui fixe à la fois les plafonds de ressources pour l’attribution des logements, les loyers plafonds à respecter, le contingent préfectoral de réservation et les engagements relatifs à l’attribution d’une partie des logements aux ménages en difficulté. Depuis la loi SRU de décembre 2000, le conventionnement a pour les bailleurs sociaux une portée définitive : il ne prend fin qu’en cas de vente a un particulier ou de destruction. Dans ces conditions, le logement social n’offre que de faibles perspectives de rentabilité. Il n’en va pas de même pour les opérations financées en PLS par des investisseurs autres que les bailleurs sociaux qui ne sont tenus qu’à un conventionnement de durée limitée, calquée sur celle du prêt contracté auprès de la Caisse des dépôts (30 ans maximum, portée à 50 ans pour le foncier) et ne portant que sur le plafonnement du loyer et des ressources des locataires. Dans ce cas, la sortie du conventionnement permet, en levant les contraintes de loyer, la réalisation des plus-values latentes. Comme le montre le tableau 1, leur production, bien que largement minoritaire et en baisse, n’est pas négligeable.

Or les besoins d’investissements nouveaux sont considérables pour ce type de parc locatif social stricto sensu, de même que pour le locatif intermédiaire, dans les zones tendues, où la demande excède très largement l’offre. Une augmentation des financements publics semble inenvisageable, alors que la priorité du gouvernement est de réduire par tous les moyens la dépense budgétaire.
Les pouvoirs publics verraient donc d’un bon œil l’affectation de fonds privés à l’investissement dans le logement intermédiaire et même, pourquoi pas, dans le logement social. A cet égard, le locatif intermédiaire institutionnel (LLI) offre un début de réponse, puisque, même s’il ouvre droit à des aides publiques, il n’impose qu’une durée limitée d’engagement de location à un loyer plafonné. De plus, la contrainte du loyer plafond n’est pas trop pesante si celui-ci est proche du loyer de marché. Est-il concevable d’aller plus loin et d’attirer les investisseurs institutionnels vers le financement du logement social stricto sensu, dans un contexte de remontée depuis début 2022 des taux d’intérêt ? Et si la condition de cette financiarisation généralisée est l’abandon du conventionnement sans limite de durée, quelles pourraient en être les conséquences ?

Un gisement considérable

Avec 5,1 millions de logements, le parc locatif social français est le plus important d’Europe en nombre et l’un des plus conséquents en pourcentage du parc total. Loin d’être homogène en termes de localisation, de morphologie et de qualité intrinsèque, il n’en représente pas moins un gisement potentiel considérable de valeur. Ce gisement est aujourd’hui inexploité, et il le restera tant que perdureront les contraintes qui découlent du statut HLM, en particulier le conventionnement sans limite de durée. Dans l’hypothèse, aujourd’hui improbable, où ce statut serait assoupli, le logement social pourrait attirer des capitaux privés. Le recours à la vente s’amplifierait, ce qui permettrait un désengagement partiel de l’Etat. Dans une période de forte contrainte budgétaire, où le financement de l’Etat providence devient de plus en plus problématique comme en témoigne la mise en œuvre, à partir de 2018, de la Réduction de loyer de solidarité (RLS), une telle perspective peut paraître séduisante aux décideurs politiques. Le débat politique et technique porte sur le bien-fondé, la légitimité et les conditions d’une telle « ouverture », sachant que la totalité du parc n’est pas vendable, sauf à accepter une décote qui en annulerait l’intérêt et que se pose la question de la reconstitution du parc vendu là où c’est nécessaire.

Le LLI : perspectives et limites

Selon l’Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD)^[1], une montée en régime des investisseurs institutionnels dans le champ du Logement locatif intermédiaire (LLI) semble susceptible de répondre aux besoins du pays en locatif intermédiaire, estimés entre 180 000 à 420 000 unités nouvelles sur une décennie, soit un investissement en fonds propres de l’ordre de 20 à 45 Md€. Pour ces deux institutions, « La montée en puissance des investisseurs institutionnels suppose néanmoins une réallocation conséquente au sein de leurs portefeuilles d’actifs dans un contexte marqué par leur retrait du résidentiel depuis les années 1980. […] Il résulte cependant des travaux conduits par la mission qu’un tel changement de stratégie de la part des investisseurs institutionnels n’est pas conditionné à une intervention massive de l’État. Au contraire, les acteurs rencontrés ont fait part de leur volonté d’inscrire leur action dans un environnement juridique, économique et fiscal à la fois stable et prévisible »^[2]. Certes, cela suppose aussi, toujours selon le même rapport, de transformer l’exonération de la taxe foncière (vingt ans pour le logement intermédiaire), à laquelle les collectivités locales étaient réticentes en l’absence de compensation par L’Etat, en un mécanisme de crédit d’impôt à la charge de l’État, ce qui a été fait (cf. supra) ;  de mettre fin à l’obligation d’inclure au moins 25 % de logements sociaux au sein des programmes de logement intermédiaire pour bénéficier du taux réduit de TVA fixé à 10 % ; et d’étendre les avantages accordés dans le cas de la construction de logements intermédiaires neufs à la rénovation de logements.
Les rapporteurs estiment que ces mesures permettraient d’accompagner sans choc d’offre la suppression du Pinel et, pourquoi pas, d’augmenter la production en captant l’épargne des particuliers, ce qui supposerait toutefois une petite révolution chez les épargnants. « Dans la perspective d’une réduction progressive des dispositifs fiscaux en faveur de l’investissement des particuliers, la mission estime que le développement de nouveaux fonds dédiés au logement intermédiaire en construction neuve ou en rénovation de l’ancien, sous la forme d’Organismes de placement collectif en immobilier (OPCI), pourrait permettre de continuer de diriger l’épargne des ménages vers le logement intermédiaire sans déstabiliser les acteurs de la construction et sans dispositif d’incitation fiscale supplémentaire »[3]. Enfin, dernier avantage, on peut faire confiance aux institutionnels pour investir dans les zones où le besoin est le plus marqué.
Une telle orientation apparaît pour le moins paradoxale alors qu’un million de logements est sorti du parc des investisseurs institutionnels en 35 ans, et, si l’on met à part les filiales d’Action logement et de la CDC (In’li et CDC habitat), que les institutionnels « classiques » (banques, compagnies d’assurance, caisses de retraite, OPCI…) s’intéressent fort peu au locatif intermédiaire (tableau 2bis).

Seule la baisse des taux d’intérêt et du rendement des autres actifs a pu les inciter à y mettre un pied (ou plutôt quelques orteils). Mais même en intégrant l’effort réalisé par CDC Habitat et In’li, la production moyenne n’est guère que de 8 000 logements par an sur la période 2014-2020, chiffre très inférieur aux 50 000 espérés (tableau 2). Dans les zones où il est nécessaire, le LLI offre en effet une trop faible rentabilité. C’est le constat que faisait Benoist Apparu en 2020, et il est confirmé par une étude réalisée en réponse au rapport de l’IGF et du CGDD sur les perspectives de développement d’OPCI dédiés à l’investissement dans le locatif intermédiaire, financés par la collecte de l’épargne des particuliers aujourd’hui investisseurs directs dans l’immobilier locatif. Sa conclusion est la suivante  :

« Le projet ne prend pas en compte les deux éléments essentiels de tout investisseur dans l’immobilier :

• La rentabilité du produit proposé est négative. Nos calculs ont montré que l’accumulation de couches d’intermédiaires supplémentaires dans le cadre d’un organisme de placement rend le véhicule d’investissement clairement non rentable. Cet élément, les investisseurs institutionnels l’ont très bien compris, puisqu’aucun d’entre eux ne s’est lancé dans la création d’OPCI pour les particuliers utilisant le dispositif LLI ;
• La sécurité relative à l’investissement immobilier est fortement impactée par le risque lié aux 30 % d’autres actifs financiers contenus obligatoirement dans les produits pouvant bénéficier du dispositif LLI à destination des particuliers »^[4].

Pour l’heure, les institutionnels privés (compagnies d’assurance par exemple) n’occupent qu’une position marginale dans la détention et la gestion directe de logements, tous secteurs locatifs confondus. Ils jouent un rôle dans le financement des fonds d’investissement, comme dans le cas du Fonds de logement intermédiaire (FLI) créé par CDC Habitat et géré par une de ses filiales, Ampère gestion, qui est alimenté par des compagnies d’assurance, des fonds de pension et des fonds du secteur de l’énergie^[5]. Pour sa part, In’li a créé deux foncières, la première, Cronos, avec AXA pour la production de 1500 logements intermédiaires neufs en région parisienne par an, soit un investissement de deux milliards d’euros, la seconde, Apec, de moindre importance, avec PROBTP et Primonial pour un investissement de 600 logements par an. Force est néanmoins de constater que la production des deux foncières créées par In’li, du fait notamment de la hausse des taux d’intérêt et des bouleversements que cela entraîne sur la hiérarchie comparée des rendements, n’est pas au rendez-vous.
Au vu de ce constat, la proposition de faire reposer la satisfaction des besoins en locatif intermédiaire sur le seul segment LLI ou presque semble être un prétexte pour justifier la décision déjà prise de mettre fin au Pinel.
Il est vrai que, comme nous l’avons vu dans la première partie de cet article, le Pinel n’est guère efficace en ce qui concerne la production de logements à loyer intermédiaire. Mais les investissements qui en bénéficient contribuent puissamment à l’alimentation de l’offre locative globale, de sorte que sa suppression entraînerait très vraisemblablement une chute des volumes produits. Il s’ensuivrait probablement une contraction de l’offre locative d’autant plus mal venue qu’elle interviendrait concomitamment à l’interdiction de la location des passoires thermiques.

Financement par la vente

Les pouvoirs publics verraient d’un bon œil, dans une optique de désengagement budgétaire, d’utiliser les ventes de logements sociaux existants pour financer la production nouvelle. Il faut toutefois avoir à l’esprit que les perspectives offertes par la vente diffèrent considérablement selon les modalités envisagées : vente à l’unité des ménages, occupants ou non, ou vente en bloc à des investisseurs.

La vente à l’unité

C’est une pratique ancienne mais qui n’a longtemps porté que sur des volumes modestes : de 4 à 5 000 logements par an au début des années 2000, elle augmente ensuite pour atteindre 8 000 unités dans la majeure partie des années 2010. Il s’agit de vente au locataire occupant ou à un autre locataire de l’organisme vendeur. La mise en place de la RLS ayant eu pour conséquence – c’était d’ailleurs son objet – une ponction sur les fonds propres des organismes, ces derniers ont été invités à compenser en augmentant fortement les ventes de logements de leur patrimoine, de façon à être en mesure de financer un volume important d’investissement. Le nombre de ventes a, certes, quelque peu augmenté depuis lors, mais dans des proportions très insuffisantes pour y parvenir : 11 000 ventes ont été réalisées en 2019, soit un nombre largement en deçà de l’objectif affiché par les pouvoirs publics de 1% du parc social (soit environ 45 000 par an). La vente de logements sociaux à l’unité se heurte en effet à des difficultés : réticence des organismes à se défaire de la partie la plus attractive de leur parc, faible solvabilité des locataires, difficulté à gérer des copropriétés mêlant locataires HLM et copropriétaires occupants, crainte que le produit de la vente facilite le désengagement de l’Etat.  En outre, elle nécessite l’aval des collectivités locales, qui est loin d’être acquis d’avance. Enfin, les logements collectifs, qui constituent la plus grande part du parc social français, ne sont pas facilement vendables, de sorte qu’il serait irréaliste de vouloir reproduire en France l’expérience britannique du right to buy, dont le succès a reposé en grande partie sur la vente à bas prix de maisons individuelles.
Dans ces conditions, la vente représente un complément utile à l’alimentation en fonds propres des organismes, mais elle ne saurait être suffisante pour compenser la ponction qui découle de la RLS et se substituer aux aides publiques.

La vente en bloc

Une autre voie pourrait consister à vendre des logements en bloc à des investisseurs institutionnels. Il faut pour cela que l’investisseur ait la possibilité d’en tirer, sous forme de plus-value ou de recettes locatives, un rendement suffisant. Cela suppose de mettre fin au conventionnement pour que le nouveau propriétaire puisse, à un horizon économique raisonnable, louer ou vendre aux conditions du marché. En d’autres termes, la vente en bloc implique de mettre fin au conventionnement des immeubles concernés.
L’exemple allemand[6] fournit une bonne illustration de ce processus et des conséquences possibles. Au début des années 1990, les besoins financiers de l’Etat après la réunification conduisent à des cessions massives de logements locatifs publics. Les ventes à l’unité s’étant révélées difficiles, le parc locatif est l’objet d’un gigantesque jeu de Monopoly.  De nombreux logements appartenant précédemment à des régies municipales ou à de grandes entreprises sont vendus en bloc à des investisseurs, des régies publiques sont privatisées. Dans un premier temps, des logements sont vendus à des « investisseurs intermédiaires », à charge pour ces derniers de les revendre aux occupants ou à d’autres ménages. Toutefois, la vente à la découpe s’avérant toujours aussi difficile, les investisseurs sont contraints de conserver les logements acquis ou les revendre en bloc à d’autres.
La seconde vague d’acheteurs est motivée par l’espoir de plus-values rapides : d’une part parce qu’ils ont acheté à prix fortement décotés, d’autre part parce que la fin des conventions de logements sociaux entraîne une augmentation de la valeur des logements concernés. Bien que n’ayant pas l’intention de les conserver, ils seront dans de nombreux cas contraints de le faire. La gestion des immeubles va s’en ressentir, elle se traduira par une polarisation accrue, certains immeubles étant voués à la dégradation et à l’accueil de ménages pauvres, d’autres au contraire, aux loyers plus élevés, étant dévolus à l’accueil de ménages plus aisés. Ces évolutions suscitent un mécontentement de plus en plus vif des locataires.
Cet épisode met en lumière un aspect rarement évoqué aujourd’hui du rôle du logement social : sa contribution à l’offre globale. La hausse des loyers privés, à Berlin et ailleurs, est en effet à interpréter comme le résultat d’une insuffisance du volume de construction neuve, lui-même consécutif au désengagement de l’Etat fédéral.
Et tout état de cause, la vente en bloc reposerait en France sur la possibilité de « déconventionner » les logements sociaux existants. Nous sommes loin d’une telle évolution. C’est même la tendance inverse que l’on observe. Ainsi la loi 3DS de 2022 (article 74) soumet le non renouvellement des conventions APL des logements locatifs sociaux en communes SRU à l’avis du préfet et du maire de la commune d’implantation.

Elargissement de l’activité des organismes de logement social

Une autre voie serait d’autoriser les organismes de logement social à élargir leur activité de constructeur et de bailleur à l’ensemble du spectre du logement. Une telle évolution a d’ailleurs été amorcée en 2018 par la loi ELAN, qui a étendu leur champ d’activité aux missions concurrentielles de conseil ou d’ingénierie urbaine aux collectivité locales, à la construction , l’acquisition, la vente et la mise en location d’équipements locaux d’intérêt général ou de locaux à usage commercial ou professionnel. Il s’agirait donc de poursuivre le mouvement en les autorisant à investir le champ de la location privée. Ils deviendraient ainsi des acteurs généralistes du logement, susceptibles de réinvestir dans le secteur social les profits tirés leurs activités concurrentielles. Rappelons qu’ils ne sont pour l’heure autorisés à investir dans le logement intermédiaire que dans la limite de 10% de leur parc et qu’ils ne peuvent pas intervenir sur le marché locatif libre.
C’est la voie choisie par les Pays-Bas[7], le pays d’Europe où la part du locatif social est la plus importante. Comme la France, il a connu une pénurie de logements au lendemain de la deuxième guerre mondiale et a mis l’accent sur la construction de logements sociaux pour la résorber. Une réorientation de la politique du logement (le Brutering) a eu lieu de 1989 à 1993. Le désengagement de l’Etat s’est traduit par le transfert de compétences aux collectivités locales, l’indépendance des organismes de logement social, la suppression des aides à la construction et une augmentation des loyers de 5,5% par an entre 1990 et 1994 de façon à assurer l’autonomie financière des organismes. L’État entendait en effet solder ses comptes avec les organismes, le but étant que le secteur social ne lui coûte plus rien. Les organismes y ont gagné, en contrepartie, une plus grande autonomie de gestion.
En autorisant les organismes de logement à diversifier leurs activités et en banalisant leur financement, les pouvoirs publics les ont incités à se restructurer et à adapter leurs stratégies à une logique de marché. Fusions et regroupements – leur nombre a été divisé par trois entre 1990 et 2019 – leur ont permis de réduire leurs coûts de gestion et d’utiliser leurs fonds propres de façon plus pertinente au regard de la localisation des besoins, les choix d’investissement pouvant désormais être faits en prenant en compte les caractéristiques de patrimoines et de territoires plus larges. Enfin, les plus importants ont acquis un poids qui leur permet d’être des partenaires à part entière des collectivités locales, et non plus de simples opérateurs.
Leur taille et la qualité de leurs actifs leur permettent de se financer à de bonnes conditions sur le marché des capitaux. Cela leur impose d’adopter des stratégies patrimoniales visant à valoriser leur parc, dans lesquelles la vente joue un rôle non négligeable. Dans le but de maximiser leurs profits, ils n’hésitent pas à augmenter les loyers dans la partie « non sociale » de leur parc. Ce processus peut toutefois engendrer une polarisation du parc, avec d’une part des logements bien situés réservés à une clientèle relativement aisée et, d’autre part, des immeubles localisés dans des environnements peu attractifs, destinés aux plus pauvres.
L’élargissement du champ d’activité des organismes correspond à un souhait ancien d’une partie des opérateurs HLM. Il se heurterait sans aucun doute à l’opposition des acteurs privés qui ne manqueraient pas d’exiger, au nom de l’équité, la réciprocité.

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En conclusion, après examen des flux réels et des financements existants ou supposés, le segment du locatif intermédiaire, toutes choses égales par ailleurs, est et devrait rester marginal dans l’offre locative globale. Or la demande pour ce type de bien se révèle forte et ne peut que s’amplifier si, comme le souhaitent les pouvoirs publics, la mobilité des travailleurs, notamment des jeunes et des seniors, s’accroît. La remontée des taux d’intérêt, qui pénalise la rentabilité de ce type d’investissement, ne peut qu’accentuer cette situation. Pour tenter d’y remédier, la troisième voie de l’extension des compétences des organismes HLM parait, sur le papier, la plus prometteuse, sans pour autant remettre en cause le modèle français du logement social. Sa mise en œuvre se heurte toutefois au sujet délicat et bien réel de la concurrence avec le secteur privé et conduirait certainement à relancer le débat sur la banalisation des aides au secteur locatif social. L’ouverture acquise à hauteur de 10 % du parc fut d’ailleurs obtenue de haute lutte par le secteur HLM.  Son extension au logement non aidé semble toutefois fondée au vu de la faible implication des investisseurs institutionnels privés dans le logement. Ce qui a été possible aux Pays-Bas, et accepté par L’Union européenne, gardienne du temple en matière de concurrence, serait-il impossible en France ?

Jean Bosvieux et Bernard Coloos
Janvier 2023

[1] Développement de l’offre de logement locatif intermédiaire par les investisseurs institutionnels. Rapport public IGF et CGEDD, par Alexandre Jevakhoff, Vincent Constanso, Cédric Dutruel, Léa Texier,  Marianne Leblanc Laugier, Luc Bégassat, Jacques Friggit – Avril 2021

[2] ibid.

[3] Ibid.

[4] Prime View, 2022 étude pour l’Association française de l’immobilier locatif (AFIL).

[5] Matthieu Gimat, Antoine Guironnet, Ludovic Halbert. « La financiarisation à petits pas du logement social et intermédiaire en France. Signaux faibles, controverses et perspectives. » 2022. ‌halshs-03745166‌

[6] Cf. Jean Bosvieux et Bernard Coloos, « Logement social : les enjeux du modèle français », Les ozalids d’humensis, p. 170 et suivantes.

[7] Ibid., p. 176 et suivantes.

Depuis le 1^er janvier 2023, les logements dont la consommation énergétique est supérieure à 450 kWh/m² et par an[1]  ne peuvent plus être loués. Les baux en cours se poursuivent, mais les logements concernés étant désormais considérés comme non décents, ils ne peuvent faire l’objet d’un nouveau bail[2].
Il s’agit de la première étape, mise en œuvre par anticipation, de l’application des dispositions concernant la lutte contre les passoires thermiques de la loi Climat et résilience, qui insère dans la définition du logement décent des critères minimaux de performance énergétique :
« Le niveau de performance d’un logement décent est compris, au sens de l’article L. 173-1-1 du code de la construction et de l’habitation :
1° A compter du 1er janvier 2025, entre la classe A et la classe F ;
2° A compter du 1er janvier 2028, entre la classe A et la classe E ;
3° A compter du 1er janvier 2034, entre la classe A et la classe D. »
Autrement dit, ne seront plus décents les logements classés F à partir de 2028 et ceux classés E à partir de 2034 : il sera donc interdit de les louer.
Les détenteurs de logements classés G doivent donc effectuer d’urgence des travaux de rénovation énergétique permettant d’améliorer la notation de leurs logements s’ils souhaitent continuer à les louer. Pour ceux classés F ou E, le délai est plus long : il laisse aux propriétaires le temps de la réflexion.

Quelles conséquences possibles sur les marchés immobiliers ?

Ces dispositions pourraient être de nature à bouleverser l’équilibre des marchés de la location résidentielle. En effet les logements classés G, F ou E sont nombreux dans le parc locatif, notamment dans le parc privé. Selon l’Observatoire national de la rénovation énergétique, il s’agit au total de près de 4,9 millions de logements, dont 3,4 millions dans le parc locatif privé et 1,5 million dans le parc social. Le nombre de passoires thermiques (classes F et G), concernées à court ou moyen terme par les mesures de la loi Climat et résilience, est estimé à plus de deux millions d’unités : 1,579 million dans le parc privé et 472 000 dans le parc social, soit respectivement 19,9% et 9,5% de l’effectif de chacun de ces deux segments.
Il faut en outre préciser que la part des logements peu performants n’est pas la même partout. Elle est d’autant plus élevée que le parc est plus ancien, car la performance énergétique est liée à l’âge des constructions. C’est le cas à Paris, où la part des logements anciens est particulièrement élevée : « En effet, 66 % des logements loués dans le parc privé parisien sont étiquetés E, F ou G, contre 52 % en petite et grande couronnes et 47 % dans le reste de la France métropolitaine »[3], de sorte que « 308 300 ménages (soit 443 200 locataires) du parc privé louant un logement classé E, F ou G pourraient, en l’absence de rénovation énergétique, ne plus pouvoir être locataires dans les mêmes logements »[4].
D’ores et déjà, des propos alarmistes sont relayés par les médias. La mesure semble déjà produire un effet négatif sur l’offre locative, si l’on en croit les témoignages de professionnels de la location. Ainsi, Loïc Cantin, président de la FNAIM affirme-t-il que « Selon les enquêtes que nous avons menées, plus d’un tiers d’entre eux [les bailleurs] envisage de retirer leur logement du parc locatif français »[5]. Selon François Morineau, Directeur général délégué de BNP Paribas Real Estate Conseil Habitation et Hospitality, « depuis le mois de juin, on estime qu’environ 15 à 20 % des logements ont déjà été sortis de la location pour être vendus »[6]. Même son de cloche du côté du site Bien’ici : « La demande de logements à louer a en effet augmenté de 54 % en 2022 alors que, en parallèle, l’offre – qui baisse depuis plusieurs années – a diminué de 10 % au vu des annonces diffusées »[7]. Philippe de Ligniville, directeur général adjoint de Bien’Ici, n’attribue toutefois pas cette tendance à la seule interdiction de louer des logements étiquetés G, qui selon lui ne fait que renforcer des évolutions déjà à l’œuvre.
Pour respecter l’interdiction de louer des logements non décents, les propriétaires de logements locatifs étiquetés G, puis F, puis E, auront en effet le choix entre deux solutions : effectuer des travaux de rénovation énergétique ou retirer leur bien de la location.

Rénovation énergétique du logement

Les travaux devront être d’autant plus importants, et donc plus onéreux, que la performance énergétique est plus faible. Il ne serait en effet guère utile pour les passoires thermiques (étiquettes G et F) de se limiter au minimum permettant d’atteindre la note immédiatement supérieure, puisque les logements classés F, puis E seront, à terme, interdits à la location. De plus, il semble admis que l’addition de gestes isolés est moins efficace qu’une rénovation globale[8].
Il est difficile, sinon impossible, d’avancer une estimation du coût moyen des travaux nécessaires qui varie notablement en fonction du type de logement, de son état et de l’ambition de la rénovation, comme le montrent les exemples suivants :
– une étude publique « Je rénove BBC » réalisée en Alsace, portant sur la rénovation de maisons individuelles, fait état d’un coût moyen de 465 € hors taxes par mètre carré habitable. Il s’agit là d’un majorant, car il s’agissait dans les cas étudiés d’atteindre le label BBC[9];
– une autre étude, non publiée à ce jour, réalisée dans les Hauts-de-France évalue le montant moyen à 43 500 € en maison individuelle et à 16 000 € pour les logements collectifs ;
– Damien Guth, directeur adjoint de l’exploitation et de la maintenance de Clésence, bailleur social qui compte 45.000 logements dans le nord de la France, estime à 40 000 € par logement le montant des travaux nécessaire pour amener à la note D des logements classés classés «G»[10].
Rapportés à la valeur des logements, ces coûts ne paraissent pas rédhibitoires dans les zones les plus chères, mais ils sont probablement prohibitifs dans celles où la demande est faible et les loyers bas. En tout état de cause, même dans les zones tendues le financement peut poser problème car les bailleurs personnes physiques, on le sait, ne sont pas tous aisés. A cet obstacle s’ajoute, pour les logements en copropriété, le problème de la prise de décision collective pour les travaux portant sur les parties communes. Les propriétaires occupants, n’étant pas concernés par les mesures relatives à la décence découlant de la loi Climat et résilience, peuvent faire obstacle à de telles décisions. Or les appartements représentent les deux tiers du parc locatif privé étiqueté E, F ou G et la plupart d’entre eux appartiennent à des copropriétés. Enfin, les contraintes architecturales ou patrimoniales peuvent interdire des interventions modifiant l’aspect extérieur des bâtiments.
La loi Climat et résilience a d’ailleurs prévu des possibilités de dérogation aux obligations qu’elle impose. Le bailleur pourra en bénéficier s’il « démontre que, malgré ses diligences en vue de l’examen de résolutions tendant à la réalisation de travaux relevant des parties communes ou d’équipements communs et la réalisation de travaux dans les parties privatives de son lot adaptés aux caractéristiques du bâtiment, il n’a pu parvenir à ce niveau de performance minimal » ou si « le logement est soumis à des contraintes architecturales ou patrimoniales qui font obstacle à l’atteinte de ce niveau de performance minimal malgré la réalisation de travaux compatibles avec ces contraintes ». Il faudra toutefois attendre un décret, et sans doute l’établissement d’une jurisprudence pour juger de l’étendue effective des dérogations.

.. ou mise en vente

Faute d’être en mesure d’effectuer les travaux nécessaires, des bailleurs pourraient choisir de mettre en vente les logements qu’ils détiennent. Si le phénomène est massif, l’accroissement de l’offre qui en résulterait contribuerait à la détente du marché immobilier et à la baisse des prix, déjà amorcée selon les professionnels de la transaction. Il se pourrait aussi que la mise en vente massive de logements ne pouvant être loués qu’au prix de travaux de rénovation induise une augmentation de la valeur verte, c’est-à-dire de la décote des passoires thermiques par rapport aux logements plus performants. L’autre conséquence serait la diminution de l’offre locative globale et l’augmentation des loyers.

.. si l’application de la loi est rigoureuse

Les conséquences que nous venons de décrire reposent sur le postulat que les nouvelles dispositions de la loi seront appliquées dans toute leur rigueur.
Or le bailleur d’un logement non décent ne peut être sanctionné que si le locataire engage une action pour faire valoir ses droits. Ce type d’action est peu fréquent. L’Anil note en effet que « Les décisions disponibles montrent qu’assez peu d’actions sont introduites par les locataires en raison de la non-décence du logement. Le plus souvent, les locataires tentent de se faire justice eux-mêmes en interrompant le paiement des loyers. Or, les jugements leur sont rarement favorables, car les tribunaux s’appuient sur une position très ferme de la Cour de cassation, qui n’admet l’exception d’inexécution que dans des circonstances très particulières »[11]. C’est que le locataire, en engageant une action, prend le risque de devoir quitter son logement sans avoir l’assurance d’en trouver un autre pour un loyer équivalent, notamment si ledit logement est localisé dans une zone tendue où l’offre, déjà insuffisante, pourrait être réduite.
Un autre exemple de la rareté des actions est fourni par les dispositifs d’encadrement des loyers : dans les périmètres concernés, le nombre de recours aux commissions de conciliation est très faible par rapport au nombre de dépassements du loyer de référence majoré.
L’obligation de mentionner dans les annonces la classe énergétique du logement devrait, en théorie, rendre impossible la location de passoires thermiques, mais selon une enquête de la CLCV[12], elle n’est respectée que dans 7 cas sur 10 environ. Les sanctions sont rares, et inexistantes lorsque l’annonceur est un particulier. Le risque encouru par un bailleur mettant en location une passoire énergétique semble donc limité, et il est probable qu’au moins dans un premier temps, une part importante des logements concernés continuera à être louée sans avoir subi de travaux. Compte tenu des conséquences possibles sur les marchés de l’application stricte de la loi, ce ne serait sans doute pas une catastrophe.

Jean Bosvieux
Janvier 2023

[1] Cette consommation de 450 kWh/m² et par an correspond à la limite de la classe G avant la réforme du diagnostic de performance énergétique. Dans l’échelle en vigueur depuis le 21 juillet 2021, date de cette réforme, le seuil de passage entre les classes F et G est de 420 kWh/m² et par an. C’est donc seulement une partie (la plus énergivore) des logements classés G qui est désormais interdite à la location.

[2] Décret n° 2021-19 du 11 janvier 2021 relatif au critère de performance énergétique dans la définition du logement décent en France métropolitaine.

[3] À Paris, des enjeux de rénovation énergétique très forts pour plus de la moitié des logements, Insee Analyses Île-de-France • n° 154 • Juin 2022

[4] ibid.

[5] Libération du 1^er janvier 2023.

[6] Les Echos du 21 novembre 2022.

[7] Les Echos du 30 novembre 2022.

[8] C’est notamment l’une des critiques faites au dispositif d’aide MaPrimeRénov : cf. par exemple le Rapport de la commission sur les coûts d’abattement, partie 5 – Logement (page 42), France stratégie, novembre 2022.

[9] 500 maisons rénovées basse consommation, enseignements opérationnels des programmes « je rénove BBC » en Alsace, Cerema et EDF, juin 2017.

[10] Le Figaro Immobilier du 30 septembre 2021.

[11] ANIL, https://www.anil.org/jurisprudences-logement-decent/.

[12] « Annonces immobilières : le 100% de conformité proche de zéro », CLCV, novembre 2022.

Les organismes de foncier solidaire sont une transposition en France des Community Land Trust (CLT) « inventés » aux États-Unis au cours des années 1960. Leur principe juridique et économique commun repose sur une dissociation entre la propriété du sol et les droits sur les logements[1]. Ce mécanisme vise à rendre l’habitat durablement accessible aux ménages modestes en encadrant les prix de revente. Si cette filiation est revendiquée par les acteurs français, à l’étranger[2] la transposition interroge.
En effet, en plus du principe juridique d’utiliser des droits réels plutôt que la pleine propriété et du principe économique d’encadrer la revente, les Community Land Trust américains ont un troisième pilier : une gestion du foncier dans l’intérêt de la « communauté ». Ils cherchent à animer un dialogue entre tous les acteurs du territoire et à « concilier les intérêts légitimes des individus et les intérêts légitimes de la collectivité » comme énoncé dans The Community Land Trust Handbook de 1982. Diane Palucha explique que ce « concept de communauté apparaît comme le principal point de tension entre les modèles anglo-saxon et français. ». (Palucha D., 2019).
Selon Ted Webster, le terme de communauté aurait été introduit dans le texte fondateur The Community Land Trust, A guide to a New Model of Land Tenure in America de 1972[3] pour différencier ce modèle d’autres formes de propriété démembrées. Les auteurs de ce guide veillent à définir ce terme de « community » qui n’est pas beaucoup plus aisé à employer aux États-Unis à cette époque qu’en France aujourd’hui : « Nous utilisons le mot « communauté » (…) complètement conscients du fait qu’il s’agit d’un terme exagéré, imprécis et déroutant. (…) Nous nommerons les personnes qui vivent sur le sol du CLT, la « communauté résidente ». La « communauté » au sens plus large comprend la communauté résidente ainsi que ceux qui souhaitent l’intégrer, ceux qui soutiennent le trust ou s’y identifient d’autres manières. Et bien que nous ayons essayé de ne pas l’utiliser en ce sens, nous reconnaissons les connotations plus larges (…) la communauté de toute l’humanité, une idée qui est essentielle au concept de confiance. [4]»
Le modèle français des organismes fonciers solidaires (OFS) a été créé par la loi ALUR de 2014[5]. Les premiers organismes ont été développés par des collectivités, des établissements publics fonciers ou des organismes d’Hlm. L’implication de ces institutions peut laisser penser que les OFS sont relativement éloignés des logiques militantes mises en avant par les CLT. Cette impression doit cependant être nuancée. En effet, d’une part le modèle des CLT est mis en œuvre de manière très diverse aux Etats-Unis, notamment en raison de conceptions multiples de la notion de communauté. D’autre part, les OFS français représentent une transformation de l’action publique dont on ne doit pas négliger l’importance. Enfin, ils ont été inspirés par de nombreux questionnements communs avec les expériences américaines, que cet article propose de développer. Nous traiterons donc ici du troisième pilier du modèle CLT, la « communauté », laissant de côté les dimensions juridiques et financières déjà traitées dans Politiquesdulogement.com notamment (Vorms B., 2020 ; Bouteille A. et Villemade B., 2020 ; Driant J.-C., 2022).

Un modèle CLT qui oscille entre ses racines radicales et des influences libérales

Créé aux Etats-Unis, le principe des Community Land Trust a essaimé dans le monde entier (Simonneau C. 2018) notamment à partir de 2008 lorsque le Champlain Housing Trust de la ville de Burlington dans le Vermont a reçu le World Habitat Award. Il va se développer dans divers pays, comme le Kenya , le Royaume-Uni et la Belgique. Dans la plupart des transpositions, la notion de communauté est reprise, mais sous des formes diverses.
Thomas Dawance, architecte et sociologue belge, a contribué à la transposition du CLT à Bruxelles à partir de 2009. Il souligne dans un article de 2020 (Dawance T., 2020) les liens historiques entre le modèle et l’idée d’« empowerment », qui décrit un processus d’émancipation, de politisation et d’apprentissage d’un pouvoir d’agir par des populations stigmatisées ou reléguées (Bacqué M.H., Biewener C., 2013). Au cours des années 1960, le CLT est « enraciné dans la légitime défense radicale des opprimés » et le community organizing théorisé notamment par Saul Alinsky. Comme la notion d’empowerment, le modèle CLT va évoluer au cours des années 1980 vers une logique de développement communautaire qui repose plutôt sur le « soutien bienveillant » aux ménages modestes et sur la recherche d’une certaine paix sociale. En ce début de XXI^e siècle, Thomas Dawance constate la disparition de l’idée de communauté dans la notion d’empowerment, remplacée par une logique néolibérale grandissante qui enjoint les plus pauvres à « devenir autonomes » et « prendre leurs responsabilités ». Cette évolution a-t-elle touché aussi les CLT ?
Les CLT oscillent effectivement entre radicalité, soutien bienveillant et institutionnalisation (Dawance T., 2020). Les organismes adoptent des gouvernances et des structurations qui reflètent des conceptions diverses du territoire et de la question sociale[6]. Le champ de leurs activités découle de ce positionnement. Certains se limitent à la production et à la gestion de logements, soutenant voire remplaçant les collectivités dans la réalisation de leur politique publique (Paris R., 2019 ; Davis J.E., Jacobus R., 2009), et négligeant quelque peu la vie communautaire (Dawance T., 2020). D’autres visent au contraire une forme de transformation sociale, créant des collectifs d’entraide et de défense d’intérêts locaux. L’échelle d’intervention des CLT produit également des effets sur la conception de communauté : un trust créé pour un quartier est difficilement comparable avec un organisme agissant sur le territoire d’un Etat entier. Le mode de financement, généralement dépendant du soutien public, le rapport aux élus et les contextes politiques locaux, peuvent également expliquer les positions différentes prises par les organismes.
Ainsi, aux États-Unis, le sens de la communauté peut recouvrir des réalités diverses. Ce sujet est suffisamment sensible parmi les CLT pour faire l’objet d’une table ronde lors du CLT festival de décembre 2021 « CLTs and Community Organising », ou d’un livre « Community Matters » publié en 2022. S’interrogeant sur la place faite à la communauté dans le développement du modèle, John Emmeus Davis écrit dans l’introduction de cet ouvrage que « les inquiétudes quant au fait de « garder le « C » dans le CLT » ne sont pas, en fait, entièrement déplacées. (…) Un CLT très performant devrait être un promoteur de logements productif et un organisateur communautaire réceptif, mais il est difficile de porter deux chapeaux. Certains CLT penchent vers la première au détriment de la seconde. ». On retrouve dans cette analyse l’une des principales sources d’interrogation des OFS français : ne risquent-ils pas de délaisser la gestion pour n’être que des instruments de production ? Cependant l’auteur poursuit en expliquant qu’aux Etats-Unis « la communauté n’a pas été perdue et ne s’est pas éteinte, bien que la manière dont elle est conçue et pratiquée soit devenue de plus en plus complexe »[7] (Davis, J.E., 2022).

Un dispositif coconstruit par l’État et des expérimentateurs locaux

En France, le dispositif OFS-BRS a résulté d’une construction originale des politiques publiques nationales. Il a été développé pour répondre à des élus locaux qui souhaitaient pérenniser l’aide publique accordée à l’accession à la propriété des ménages modestes et par des opérateurs Hlm qui ne parvenaient plus à produire des logements abordables. Malgré des essais à Lille, Lyon ou encore Paris, il s’est avéré impossible de transposer directement le modèle américain en raison d’un droit de propriété trop différent. Lyon avait tenté d’utiliser le bail emphytéotique, s’appuyant sur l’expérience locale des Hospices Civils. Paris a contribué à l’invention du BRILO[8], bail réel immobilier relatif au logement (Vorms, B., 2020). Aucune de ces solutions ne fonctionnait, notamment en raison de leur échec à assurer la pérennité de la valeur pour les ménages. Le passage par un changement législatif était donc indispensable.
Audrey Linkenheld, adjointe à la Maire de Lille depuis 2008, est directement confrontée aux limites des politiques d’aide à l’accession à la propriété (Driant J-C., 2022). Devenue députée du Nord en 2012, puis rapporteure de la loi ALUR, elle propose par amendement[9] de créer un nouveau type d’organisme dédié à la dissociation du foncier et du bâti : les Organismes de Foncier Solidaire (OFS)[10]. Le principe du contrat de Bail Réel Solidaire (BRS), qui définit le nouveau droit réel accordé par l’OFS, est introduit dans la loi de 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite loi Macron, puis développé par ordonnance en 2016[11] (Morel H., 2017). Les décrets d’application des deux dispositifs paraissent en mai 2017 au Journal Officiel.
Portés initialement par des élus et techniciens locaux, OFS et BRS entrent en application sans débat de fond, ni politique nationale associée. Ces dispositifs ont fait l’objet d’une mise à l’agenda silencieuse[12]. Au plan national, leurs promoteurs ont bénéficié d’une fenêtre d’opportunité pendant le mandat présidentiel de François Hollande (2012-2017) avec les ministres Cécile Duflot puis Emmanuelle Cosse, ainsi que du soutien de Julien Denormandie[13], entre 2017 et 2020. Ce dernier ayant travaillé sur la loi de 2015 au sein du cabinet du ministre Emmanuel Macron, connaissait le dispositif et l’a encouragé jusqu’à son changement de portefeuille ministériel en juillet 2020.
Ce dispositif représente une innovation, tant par son contenu – nouveau droit réel, dissociation « rechargeable » -, que par sa forme très contractuelle. Ses règles sont d’une grande souplesse, ce qui laisse beaucoup d’autonomie aux acteurs locaux. Les statuts et formes de gouvernance des OFS sont libres. Ainsi, parmi les premiers organismes, on trouve par exemple des associations comme à Lille ou Rennes, des groupements d’intérêt public (GIP) en Haute-Savoie ou à Paris, des sociétés coopérative d’intérêt collectif (SCIC) de la part d’organismes Hlm, mais aussi de collectivités. Les organismes ayant obtenu un agrément de l’État disposent d’une grande autonomie de décision et d’action. Le contenu du contrat BRS quant à lui, est largement confié aux acteurs locaux. Les conditions d’occupations du bien, sont laissés au choix des acteurs, comme le montant de la redevance ou l’encadrement de la revente.
Poursuivant avec cette logique, l’État s’est appuyé sur les acteurs de terrain et leurs retours d’expériences pour développer le dispositif de manière itérative au fil des lois. Leur forte contribution à cette élaboration permet de les considérer comme des « usagers innovateurs » (Gaglio G., 2011). Ainsi, sur le plan opérationnel, le choix de gérer les ensembles bâtis selon la loi de 1965 sur les copropriétés a été acté dans la loi ELAN[14] en 2018, sur proposition d’acteurs locaux, notamment à partir du travail de la coopérative Keredes de Saint Malo. D’autres acteurs imaginaient des formes de gestion laissant plus de pouvoir à l’OFS. Autre exemple, les inquiétudes des organismes pionniers sur la multiplication des agréments OFS et les risques de concurrence (Driant J-C., 2022) ont conduit le législateur à ajouter à la procédure un avis consultatif des comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement (CRHH)[15], dans la loi 3DS[16] en 2022.
Cette forme de travail partenarial représente une originalité pour les pratiques françaises. Voulus et créés par les élus locaux, les OFS s’inscrivent dans une dynamique de décentralisation. Sans viser explicitement la différenciation, le dispositif autorise une grande diversité dans le fonctionnement des OFS, le montage d’opération et les conditions d’occupation et de revente.
Ainsi, la règlementation nationale sur les OFS suit la logique du modèle des CLT qui vise une adaptation aux contextes locaux (Simonneau C., 2018 ; Paris R., 2019). La souplesse des textes nationaux pourrait représenter l’amorce d’une nouvelle gouvernance des politiques publiques. Les marges d’évolution des OFS sur l’attention portée au développement d’une communauté et au rôle qui lui est dévolu résident maintenant surtout dans l’échelle locale, de la part des acteurs publics comme au sein des organismes eux-mêmes.

Proximité entre habitat participatif et organismes de foncier solidaire

Souvent, les formes institutionnelles et les gouvernances d’OFS au niveau local n’envisagent pas ou peinent à incarner une dynamique « communautaire ». Pour autant, les habitants, usagers finaux des logements, ne sont pas systématiquement oubliés.
Il existe en effet une proximité, dès l’origine, entre les mouvements d’habitat participatif et ceux des OFS. Les acteurs de l’habitat participatif se passionnent pour le sujet d’une propriété dissociée dès 2009 lorsque le modèle états-unien est présenté en France. Certains s’impliquent dans CLT France, association créée fin 2013 pour favoriser la transposition du modèle.
Beaucoup des collectivités et d’opérateurs pionniers des OFS ont aussi l’expérience de l’habitat participatif (Le Comité ouvrier du logement (COL) du Pays Basque, les coopératives HLM Rhône Saône Habitat et Coopimmo, la ville de Lille ou la métropole de Lyon, …). Nombre des premières opérations en BRS ont choisi d’intégrer les habitants dès leur conception, parfois à l’initiative de l’OFS (Eco’home à Orly), parfois à celle des habitants (la Hutte Finale à Toulouse).
Du point de vue de la gouvernance, près de la moitié des OFS pionniers ont pris le statut de sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC), « attractif pour les communs en cours d’institutionnalisation » (Coriat B., 2022). Leur gouvernance repose sur trois catégories de partenaires au minimum, dont les salariés de la structure ou les partenaires du projet, les bénéficiaires ou usagers (dans notre cas les habitants) et au moins une troisième famille d’associés qui peuvent être des collectivités ou d’autres acteurs pertinents selon la stratégie de la structure. Ce modèle vise à incarner l’équilibre entre les intérêts individuels, ceux du groupe, et l’intérêt général. Il répond à l’objectif des CLT énoncé dans The Community Land Trust Handbook, cité dans l’introduction, de « concilier les intérêts légitimes des individus et les intérêts légitimes de la collectivité ». Par exemple, l’OFS Atlantique Accession Solidaire, qui réunit plusieurs acteurs publics, dont le département de Loire Atlantique, la métropole de Nantes et la Communauté d’agglomération de Saint-Nazaire, ainsi que les opérateurs Hlm locaux, souhaitait voir les habitants participer à la gouvernance. L’organisme a opté pour le statut de SCIC malgré ses contraintes économique et fiscale (les SCIC sont soumises à l’impôt sur les sociétés).
Cet article repose sur l’étude d’une vingtaine d’organismes parmi les premiers créés que l’on peut qualifier d’innovateurs puisqu’ils ont contribué à l’élaboration du dispositif. Leurs intentions et démarches ne sont pas les mêmes que les près de cents organismes agréés par la suite.
Bien que ces exemples des pionniers ne reflètent que partiellement la dynamique française dans sa grande diversité, il ne faut pas les ignorer.

Les communs : source d’inspiration pour renouveler les gouvernances locales ?

Au-delà de la forme juridique des OFS, c’est leur relation aux collectivités territoriales en charge des politiques locales du logement, et leur place dans l’élaboration de ces politiques qu’il convient d’examiner pour y chercher les modalités d’une éventuelle prise en compte de la « communauté ».
Bien que les collectivités territoriales soient loin d’être systématiquement impliquées dans la gouvernance des OFS, certaines se saisissent de ce nouvel instrument. Quelques-unes participent à un organisme pour s’impliquer opérationnellement dans la production (Lille, Rennes, Lyon …), d’autres intègrent le dispositif dans leur règlementation (programmes locaux de l’habitat -PLH-, ou clauses de mixité sociale dans les plans locaux d’urbanisme -PLU- notamment), d’autres encore emploient la négociation avec les initiateurs des OFS. Certaines apportent un soutien matériel par des financements, la mise à disposition de fonciers ou de personnels.
Du côté des OFS, la plupart des acteurs pionniers considèrent qu’il s’agit d’un dispositif au service des politiques publiques de l’habitat. Ce consensus initial ne garantit toutefois pas qu’il persiste à l’avenir compte tenu de la profusion de nouveaux OFS dont tous ne partagent pas cette façon de voir.
Les travaux sur les « communs » pourraient représenter une source d’inspiration sur la manière d’intégrer ces points de vue d’acteurs locaux à la conception d’une politique locale. Ni propriété publique, ni privée, les communs sont des ressources prises en charge par une association d’usagers ou communauté, qui articule les intérêts de ses membres avec l’intérêt général, selon une grande variété de systèmes de gouvernance, notamment étudiés par Elinor Ostrom.
Cette idée des communs soulève des interrogations en France. En effet, les bases normatives de la solidarité ne sont pas les mêmes aux Etats-Unis et en France (Paugam S., 2020). Il existe un risque que l’exemple des communs soit utilisé pour conduire à une libéralisation dans notre pays où les acteurs publics ont encore un rôle fort de régulation et de redistribution.
En effet, si les CLT de Boston ou Liverpool représentent des modèles en termes de mobilisation habitante, cette implication est née des défaillances des services publics. Les habitants excédés par l’état de leur quartier se mobilisent pour nettoyer, en lieu et place des pouvoirs publics. Lors des pauses dans ce grand ménage urbain, les voisins échangent sur les difficultés qu’ils rencontrent, et puisque le logement revient très régulièrement, ils décident d’agir. Leurs histoire et résultats sont séduisants mais le processus qui y mène mérite d’être interrogé. Serait-il possible de susciter les mêmes dynamiques en construisant un dialogue approfondi avec des pouvoirs publics investis ?
Ainsi plusieurs auteurs ont recherché la manière dont la leçon des communs peut contribuer à renouveler l’action publique locale en France, tout en conservant les bases normatives de la solidarité. Cette inspiration pourrait s’incarner dans une forme de gestion élaborée puis pratiquée conjointement par les acteurs du territoire et les collectivités. La démocratie participative pourrait évoluer vers une forme plus délibérative et contributive (Dau E., Krausz N., 2022). Les citoyens seraient ainsi associés à la construction, à la mise en œuvre, puis à la gestion et à l’adaptation permanentes des règles. Cela peut prendre la forme de délégation par la conclusion de Partenariats Publics-Communs (PPC) ou la garantie des règles par l’administration qui « agit aussi bien comme une sorte d’autorité d’incitation qu’un tiers de confiance » (Jaspart X., Perrin O., 2021).
L’exemple de l’OFS créé à St-Malo incarne une de ces nouvelles voies de collaboration entre les acteurs publics et la « communauté ». En 2016, la coopérative d’Hlm Keredes voit dans l’OFS une façon de répondre aux difficultés d’accession à la propriété des salariés de la côte d’Émeraude, confrontés à un marché du logement trop cher qui leur impose de s’éloigner de leur lieu de travail. Keredes propose de créer un organisme au service de la politique locale de l’habitat. Elle y associe plusieurs collègues opérateurs d’intérêt général et trois grandes entreprises locales qui s’inquiètent des difficultés de logement de leurs salariés. Enfin, l’agglomération de St Malo, puis celle de Dinard, rejoignent l’organisme. Si cet OFS est mis au service de leurs politiques publiques de l’habitat, les collectivités acceptent néanmoins de discuter à la fois le contenu et les moyens de leur stratégie sur l’accession. Elles deviennent ensuite garantes de ce cadre coconstruit, qui fixe par exemple un prix maximum pour l’achat des terrains ou un montant de redevance. Les collectivités n’apportent pas ou peu de financement, et l’OFS ne le leur demande pas. Le rôle de la puissance publique locale est principalement de réguler, sur la base d’une règle discutée avec des représentants de la « communauté ». Si les habitants ne sont pas encore très présents dans cet exemple, les premières ventes de BRS débouchent déjà sur l’attribution de sièges pour des représentants habitants au sein de l’organe de gouvernance de cet OFS de statut SCIC. Ainsi au cours des années à venir, pouvoirs publics, promoteurs d’intérêt général, entreprises et habitants, débattront régulièrement d’un volet de la politique locale de l’habitat.

Une « communauté » tissée de liens interpersonnels

Dans sa définition de la communauté, John Emmeus Davis identifie plusieurs composantes : les « connexions interpersonnelles », mais aussi le rôle des habitants dans le fonctionnement de l’organisation : « la gouvernance collective, la consultation et l’engagement réciproque ». Cependant dans la réalité, le volet relationnel reste le plus développé, comme l’auteur le souligne : « les relations interpersonnelles qui sont créées dans un lieu de résidence parmi les personnes qui vivent près les unes des autres. Les voisins interagissent. Ils deviennent familiers. Ils deviennent parfois amis. (…) Ces relations, ces liens, sont ce qui distingue une communauté d’un territoire »[17].
Après avoir traité de la gouvernance, avec une place encore faible, mais grandissante, des habitants et la présence dans plusieurs OFS d’acteurs impliqués dans le territoire, intéressons-nous donc à la communauté sous l’angle des relations interpersonnelles.
Dans leur modèle idéal, les Community Land Trust, loin de se limiter à produire des logements, viseraient une forme de transformation sociale : créant des collectifs, formant les personnes à la défense de leurs intérêts, les soutenant par des aides au financement ou à la recherche d’emploi etc. Cette vision se rapproche du « community organizing » et de l’« empowerment ». Les OFS français font peu référence à ces notions, notamment parce que les accédants à la propriété en BRS sont souvent plus aisés qu’aux USA ou à Bruxelles (le plafond de ressources qui s’applique en France est supérieur au revenu médian). Néanmoins l’accompagnement des ménages est un sujet grandissant comme l’ont montré les 4èmes rencontres du réseau Foncier Solidaire France à Paris en décembre 2022[18].
Quelques initiatives prises par certains des OFS pionniers traitent des relations interpersonnelles et de l’engagement réciproque. Elles méritent d’être soulignées.
Rhône Saône Habitat, coopérative Hlm de la région lyonnaise, partenaire de l’OFS ORSOL, communique sur le BRS en parlant d’une accession « à prix équitable », adjectif qui exprime l’intérêt individuel mêlé à la protection de l’intérêt général. Cette communication dénote d’une ambition de transmission aux ménages accédants des valeurs de la coopérative, et de mobilisation sur les enjeux de la production de logements et du rôle « social » de propriétaire.
A Lille, le processus élaboré par l’OFS prévoit que les futurs accédants rencontrent un.e conseiller.e de l’ADIL qui les informe de leurs droits, leur explique le dispositif et les forme pour interagir avec l’OFS, le promoteur, la banque ou encore au sein de la copropriété. L’OFS de la Métropole lilloise (OFSML) a réalisé une étude sur les possibilités et modalités de participation des habitants. Les premiers accédants interrogés n’ont pas manifesté de désir de s’impliquer dans la gouvernance. Ils désirent plutôt transmettre leur expérience aux futurs accédants, les accueillir par des formations ou des fêtes, et s’impliquer dans des activités à l’échelle du quartier. Ce type d’implication rejoint la tendance plus générale des français vis-à-vis de l’engagement bénévole [19].
Le COL, coopérative Hlm du Pays-Basque issue du mouvement des Castors des années 1950, poursuit l’engagement politique de ses créateurs en développant habitat participatif et OFS. Imed Robbana, son directeur, cherche à créer un sentiment d’interdépendance et de solidarité entre les membres de la coopérative. Il souhaite convaincre les habitants-coopérateurs de l’intérêt de recréer des outils de mutualisation et de soutien collectif en leur faisant expérimenter un groupement de consommateurs, un fond de solidarité ou encore une plateforme de communication interne[20].
Ces initiatives ne se substituent en aucun cas à l’action des pouvoirs publics. Au contraire, les ménages qui connaissent des difficultés sont orientés vers le droit commun. Les organismes cherchent plutôt à encourager la solidarité de voisinage et à mobiliser les accédants sur leurs responsabilités de propriétaires.
Les inspirations idéologiques des CLT et des OFS sont donc aussi diversifiées en France qu’aux Etats-Unis, et on observe dans les deux pays une large amplitude d’inspirations politiques allant de la logique libérale à la visée de transformation sociale par les personnes concernées. La transposition du modèle CLT en France a permis aux acteurs pionniers d’expérimenter un nouveau rapport entre l’État et les territoires. La loi s’est construite de manière itérative à partir des premières expériences, en favorisant une autonomie de décision et une souplesse d’organisation. A l’échelle locale, on perçoit des prémices d’évolutions de la gouvernance vers une co-construction des politiques avec un rôle renouvelé pour les acteurs publics. Enfin, certains OFS cherchent à faire naître un sentiment collectif qui approche de la notion de communauté.
Pour illustrer le fait que la communauté n’a pas complètement disparu dans la transposition des CLT en France, nous avons mis l’accent sur les expériences de certains pionniers. Faisant vivre cette idée, ces organismes ont travaillé à l’échelle nationale, avec l’État et au sein du réseau des OFS, ainsi que localement avec les collectivités et les habitants. Cependant, le fort développement de ces organismes en quelques années permettra-t-il de pérenniser l’attention à la communauté portée par ces pionniers ?

Bibliographie

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Bacqué, M.-H., et Biewener C., 2013. « L’empowerment, un nouveau vocabulaire pour parler de participation ? », Idées économiques et sociales, vol. 173, no. 3, 2013, pp. 25-32.
Coriat, B., 2022. Entretien par Filippi, M. « Communs et Coopératives. Tensions, complémentarités, convergences », Revue internationale de l’économie sociale, RECMA, vol. 364, no. 2, pp. 52-64.
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Le Rouzic, V. 2019. Essais sur la post-propriété, les organismes de foncier solidaire face au défi du logement abordable, Thèse en urbanisme, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne.
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Simonneau, C. 2018. « Le Community Land Trust aux États-Unis, au Kenya et en Belgique. Canaux de circulation d’un modèle alternatif et jeu d’intertextualité », Revue Internationale d’Urbanisme, APERAU.

Hélène Morel
Janvier 2023

[1] http://logement.web-pme.fr/dictionnaire-du-logement/n-o/organisme-foncier-solidaire/

[2] La communauté était l’un des sujets discutés lors des rencontres du projet européen Interreg SHICC – Sustainable Housing for Inclusive and Cohesive Cities – qui s’est déroulé de septembre 2017 à septembre 2020 et qui visait le développement du modèle CLT-OFS en Europe. Il réunissait quatre CLT existants – Bruxelles, Gant, Lille et Londres – et favorisait les échanges avec des CLT états-uniens. Dans ce cadre, il est arrivé à plusieurs reprises que le modèle français soit questionné sur le plan de la communauté et de la place des habitants.

[3] Selon la préface de l’éditeur Ted Webster, pour la réédition de 2007 de The community Land Trust A guide to a New Model of Land Tenure in America. (https://centerforneweconomics.org/wp-content/uploads/2018/01/The-Community-Land-Trust-A-Guide-to-a-New-Model-for-Land-Tenure-in-America.pdf)

[4] op. cit., p.12, traduction de l’autrice

[5] Loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

[6] Voici trois exemples qui montrent la diversité des approches :

Le Champlain Housing Trust, Burlington, Vermont, a été initié par la collectivité pour développer une politique du logement abordable, en accession ou location, à grande échelle. https://www.getahome.org/

Le Northern California Land Trust, San Francisco Bay Area, est né d’un projet collectif de militants urbains pour le « retour à la terre » qui construisaient leurs propres logements. Il est devenu opérateur de production et gestion de logements abordables, d’échelle régionale, à la faveur d’une opportunité de financements par les pouvoirs publics de la production de logements accessibles. https://nclt.org/

Le Dudley Neighbors Inc., Boston, Massachusetts, a été créé par les habitants d’un quartier à l’abandon qui se battaient pour revitaliser leur lieu de vie puis le protéger de la gentrification. https://www.dudleyneighbors.org/

Plus d’informations sur les CLT : Grounded Solutions, réseau étatsuniens des CLT, étude de Jean-Philippe Attard pour l’EPF d’Ile de France en 2012 https://base.socioeco.org/docs/2012-dissociation-de-la-propertie.pdf et étude de Romain Paris, février 2019, GMF,  « CLT : A concrete solution for affordable housing in France »

[7] op. cit., p.29, traduction de l’autrice

[8] http://logement.web-pme.fr/2020/02/les-metamorphoses-de-la-dissociation-fonciere-du-brilo-au-bail-reel-libre/

[9] Amendement N° 1185 proposant la création des OFS dans un article 77bis, devenu l’article 164 dans la version définitive du texte.

[10] Seul un OFS peut créer un BRS. Il peut aussi utiliser d’autres instruments, notamment des baux de longue durée, et depuis la loi 3DS le bail réel activité. Cependant, à ce jour les OFS actuels se concentrent sur le développement du BRS.

[11] Ordonnance n° 2016-985 du 20 juillet 2016 relative au bail réel solidaire

[12] Hassenteufel, Patrick. « Les processus de mise sur agenda : sélection et construction des problèmes publics », Informations sociales, vol. 157, no. 1, 2010, pp. 50-58.

[13] Secrétaire d’État auprès du ministre de la Cohésion des Territoires de mai 2017 à octobre 2018, puis ministre de la Ville et du Logement d’octobre 2018 à juillet 2020, puis ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation jusqu’en mai 2022.

[14] Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique

[15] Les CRHH sont des « Instance de concertation au niveau régional de l’ensemble des acteurs intervenant dans le domaine de l’habitat et de l’hébergement » https://www.financement-logement-social.logement.gouv.fr/le-comite-regional-de-l-habitat-et-de-l-a1713.html

[16] Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dite « 3DS »)

[17] Davis J.E. 2022, p.36, traduction de l’autrice

[18] http://www.foncier-solidaire.fr/index.php/lille-2018/paris-2022/

[19] https://www.francebenevolat.org/accueil/presse/l-volution-de-l-engagement-b-n-vole-associatif-en-france

[20] Entretien avec Imed Robbana réalisé en mai 2021.

Depuis le Grenelle de l’Environnement, les politiques publiques ont fait de la rénovation énergétique des logements une priorité, aussi bien à l’échelle nationale qu’à celle des collectivités locales. Pour le parc des copropriétés, qui représente 28 % des logements français, les mesures déployées ont principalement porté leurs fruits sur les grandes copropriétés qui connaissent actuellement une dynamique relative de rénovation. Les petites copropriétés sont aujourd’hui considérées comme un angle mort, aussi bien par les acteurs publics et privés de la rénovation que pour la recherche.  Elles constituent pourtant un gisement d’économie d’énergie important. Cet article[1] vise à mieux appréhender l’entité “petites copropriétés”, à comprendre leur rapport spécifique à la rénovation énergétique, et suggère quelques pistes d’action. Il est issu d’une exploration bibliographique sommaire pour préparer un webinaire[2] proposé par le CeDRE AURA[3].

Qu’est-ce qu’une “petite copropriété” ?

Tout d’abord, il convient de préciser ce que l’on peut entendre par “petite copropriété”. Nous identifions trois entrées possibles :  juridique, statistique, et ethnographique. Selon le registre de définition adopté, les contours de l’objet d’étude diffèrent. Les définitions peuvent être plus ou moins restrictives et n’insistent pas sur les mêmes problèmes. Notre propos n’est pas ici de dire qu’une définition est meilleure qu’une autre, car chacune éclaire une facette de la réalité. Nous utiliserons d’ailleurs ces différentes définitions dans la suite de l’article.
La définition juridique s’appuie sur un régime d’exception à la loi de 1965 pour certaines copropriétés. Celles-ci sont soumises comme les autres à cette loi, mais à partir de 2006 plusieurs décrets ont apporté une simplification progressive des règles qui les concernent. Depuis le 1er janvier 2020, la “petite copropriété” est devenue une notion juridique à part entière, avec deux régimes dérogatoires visant à simplifier la prise de décision et la gestion. Pour les copropriétés de moins de cinq lots d’habitation ou moins de 15 000 euros de budget moyen sur les trois dernières années, le régime permet une comptabilité moins lourde ; il retire l’obligation d’organiser une assemblée générale et ouvre la possibilité de décider à l’unanimité par seule consultation écrite. A celles de deux lots s’applique une règle inspirée de celle de l’indivision : l’un ou l’autre des copropriétaires peut prendre seul des décisions concernant la conservation de l’immeuble.
Cette définition juridique a pu faire l’objet de tensions avec les représentants des syndics professionnels, qui cherchent logiquement à préserver leur marché. En effet, le régime dérogatoire facilite le passage au syndic bénévole ou coopératif. Le seuil aurait pu être fixé à moins de dix lots, mais les fédérations professionnelles ont obtenu qu’il soit abaissé à cinq lots. De ce fait, la seule définition juridique de la “petite copropriété” nous paraît trop limitative.
La définition statistique se base sur les données de l’Insee^[4] pour déterminer la taille d’une “petite” copropriété par rapport à l’ensemble du parc. En 2013, le parc des copropriétés représentait 28% du parc des logements en France, soit 9,7 millions de logements et 740 000 immeubles. Pour l’Insee, une “copropriété” est définie comme « la possession par plusieurs entités (personnes physiques ou morales) d’un ensemble de bâtiments comprenant des espaces privatifs, notamment des logements, et des parties communes »[5]. Ce parc est très majoritairement composé d’immeubles collectifs (94,3 % des logements en copropriété sont des appartements) et d’une minorité de maisons, dans des copropriétés dites « horizontales ». 83% des immeubles collectifs en copropriété ont moins de 20 lots, et 54% moins de six lots. La moitié des logements en copropriété est située dans des immeubles de moins de 20 lots^[6]. En partant de ces données, nous proposons de définir par convention comme « petites copropriétés” les immeubles de moins de 20 lots de logement : comme copropriétés “moyennes” les immeubles de 21 à 50 lots, qui regroupent 32% des logements en copropriété, et comme “grandes” copropriétés, ceux de plus de 50 lots qui en regroupent 17%. Il faut souligner que le récent Registre national des copropriétés (RNC) ne permet pas d’appréhender le premier de ces seuils, puisqu’il ne distingue que trois tranches : les copropriétés de moins de 10 lots, celles de moins de 11 à 49 lots et celles de 50 lots ou plus.
Enfin, on peut proposer une définition ethnographique fondée sur le point de vue des copropriétaires. Ceux-ci ne raisonnent pas en termes de nombre de lots mais de nombre de copropriétaires. Mais surtout, ils n’ont pas toujours pleinement conscience d’être en copropriété au sens juridique. C’est ce que montre une étude réalisée par le PUCA^[7] sur la ville de Flers en Normandie. L’enquête porte sur les copropriétés déclarées « sans syndic » dans le RNC, critère qui s’est révélé pertinent pour repérer des petites copropriétés (médiane six logements). L’étude propose de définir ces petites copropriétés « sans syndics » comme celles dans lesquelles la norme sociale prédomine sur la norme juridique pour en gérer les affaires.
Plus précisément, le niveau de conscience des copropriétaires « d’être en copropriété » varie. Pour illustrer cette diversité, nous résumons la typologie proposée dans l’étude du PUCA[8] en trois idéaux-type de petites copropriétés sans syndic.

• La “quasi-monopropriété” désigne une copropriété – souvent très petite, avec deux ou trois lots et sans espaces communs – au sein de laquelle les copropriétaires n’ont pas conscience d’être en copropriété. La gestion est réalisée par le copropriétaire majoritaire, ou laissée à chacun pour sa partie du bâtiment.
• Dans la “copropriété interpersonnelle”, la gestion repose uniquement sur les relations interpersonnelles des copropriétaires. Ceux-ci se considèrent comme trop peu nombreux pour que les obligations de la copropriété s’appliquent à eux, et ne ressentent pas le besoin de s’appuyer sur son cadre juridique.
• Enfin, la “copropriété consciente” a conscience des obligations légales et croit s’y conformer. Cependant, on observe souvent qu’elles ne sont pas réellement respectées en pratique, par exemple, le syndic bénévole est souvent non élu.

Au sein du parc des petites copropriétés au sens statistique (moins de 20 lots), ces copropriétés sans syndic présentent une difficulté spécifique vis-à-vis de la rénovation. Leur fonctionnement informel entraîne en effet deux grands risques de blocage de la gestion et de la prise de décisions, liés notamment aux mutations ou à d’éventuels incidents. D’une part, un conflit interpersonnel entre copropriétaires risque de parasiter la communication et d’empêcher l’organisation collective. D’autre part, des cas de vacance peuvent créer des situations où les copropriétaires ne se connaissent pas, et de ce fait ne sont pas en mesure de communiquer ou de se réunir pour décider.

Quelques caractéristiques du parc des petites copropriétés

Le parc des petites copropriétés est un objet encore plus méconnu que celui des copropriétés en général. D’abord, les copropriétés ont peu fait l’objet de recherches en sciences humaines et sociales et les études se sont concentrées sur les grandes copropriétés des Trente Glorieuses. Ce sont ces dernières qui connaissent les difficultés les plus visibles (ex : grandes copropriétés dégradées[9]) et font le plus souvent l’objet de rénovation énergétique globale[10]. Cette méconnaissance est également statistique : environ 300 000 copropriétés[11] sur 740 000 ne seraient pas répertoriées dans le RNC. Enfin, elles sont méconnues du point de vue de la performance énergétique, puisque l’Observatoire national de la rénovation énergétique (ONRE) raisonne en termes de logements et ne différencie pas les copropriétés du reste du parc.
D’un point de vue géographique, on peut considérer que le parc des petites copropriétés est surtout représenté dans des villes moyennes et petites. De leur côté, les métropoles ont l’apanage des grandes copropriétés, même si leur parc compte également de nombreux petits immeubles. Plus spécifiquement, on trouve une grande concentration de petites copropriétés dans les centres-villes historiques et les centres-villes reconstruits (comme ceux de Saint-Nazaire ou Lorient).
D’une point de vue historique, on peut aussi considérer les petites copropriétés comme un parc en voie de reconnaissance, voire de naissance, du fait de progression de la mise en copropriété. La majeure partie du parc des petites copropriétés a été construit avant la Seconde Guerre mondiale. A cette époque, le statut juridique de la copropriété n’existait pas encore pleinement (il date de 1965) et la location dans les « immeubles de rapport » était largement prédominante. Une première vague de mise en copropriété est issue de mono-propriétés vendues à la découpe. Plus récemment une seconde vague provient de la division du pavillonnaire, qui donne des micro-copropriétés.
Par ailleurs, les observations publiées par l’Agence nationale de l’Habitat (ANAH)^[12] montrent que les petites copropriétés sont plus souvent que les autres soumises au risque de fragilité. Sur 100 000 immeubles repérés comme « fragiles », 75 000 sont des copropriétés de moins de 11 lots. Souvent anciens, ces immeubles ont été construits sans les standards constructifs et les normes d’hygiène actuels. Beaucoup sont insalubres, voire dangereux.
Enfin, ces copropriétés sont souvent qualifiées de “désorganisées”.^[13] Ce mot implique un jugement de valeur, sous-entendant qu’elles sont dans l’incapacité de se gérer correctement et notamment d’assurer la rénovation – et même parfois l’entretien – de l’immeuble. Cela présuppose qu’une dynamique de structuration formelle se basant sur la loi de 1965 (inscription au registre, tenue d’une AG annuelle, emploi d’un syndic professionnel, etc.) serait un préalable nécessaire avant d’engager des travaux de rénovation. Cependant, l’enquête du PUCA^[14] montre que les copropriétaires ne voient pas toujours l’intérêt de se structurer. Elle a par ailleurs relevé que plusieurs copropriétés sans syndic ont été capables de décider de travaux, même importants. La prise de décision sans syndic y est même décrite par les copropriétaires comme un “parcours sans embûche”. Cela doit nous amener à questionner le parti-pris selon lequel il faudrait d’abord organiser les petites copropriétés pour susciter ensuite des rénovations énergétiques. L’engagement des copropriétaires nous semble davantage primordial.

Un cumul de handicaps vis-à-vis de la rénovation énergétique

Les copropriétés qui se sont engagées dans une rénovation énergétique globale correspondent à un profil spécifique : grandes ou moyennes, avec chauffage collectif, situées dans les métropoles. Pourtant, les petites copropriétés constituent la majorité du parc puisque la moitié des logements sont situés dans des immeubles de moins de 20 lots. Comment comprendre alors qu’elles restent un angle mort de la rénovation énergétique ? Ce retard s’explique en fait par un cumul de handicaps vis-à-vis de la prise de décision de rénovation énergétique.

• La dépense d’énergie est rarement un sujet commun pour les petites copropriétés car le chauffage individuel y est largement prédominant – 86% contre 66% dans le reste du parc[15]. Lorsque le chauffage n’est pas un sujet de discussion collective lors des assemblées générales, il est difficile pour les copropriétaires de faire le lien entre des dépenses de chauffage individuelles et des travaux collectifs d’amélioration du bâti.
• Ce parc est constitué d’immeubles plus anciens que le reste du parc des copropriétés – 67% des copropriétés de moins de 20 lots datent d’avant 1945, contre 48% pour les plus de 20 lots¹⁵. Bien souvent, la priorité dans les décisions est donnée à des travaux urgents concernant la pérennité des structures ou les infiltrations, qui passent avant l’amélioration énergétique.
• Les petites copropriétés représentent également des cas de rénovation énergétique plus difficiles, posant plusieurs questions délicates. Comment atteindre le seuil de 35 % d’économies qui déclenche les subventions quand les fenêtres, le chauffage et l’eau chaude sanitaire relèvent des parties privatives ? Comment gérer le surcoût lié à la dimension patrimoniale – notamment dans les centres-villes historiques – nécessitant l’avis des Architectes des bâtiments de France ?
• Les copropriétaires étant peu nombreux, ils ne réalisent pas les mêmes économies d’échelle que ceux des plus grandes copropriétés. Il est ainsi plus difficile pour eux de dégager un budget pour des études (diagnostic technique global, étude de conception…) et, malgré les aides, ce qui reste à la charge des copropriétaires est souvent plus élevé (il peut facilement atteindre 50 000 € par lot selon plusieurs retours de professionnels).
• La capacité du gestionnaire à prendre en charge la rénovation énergétique est plus faible pour les petites copropriétés. Leur gestion est souvent informelle ou réalisée par un syndic bénévole, or le sujet de la rénovation énergétique reste complexe à aborder. Même dans les cas où la gestion est professionnelle, la petite copropriété ne représente qu’un faible budget pour un syndic, qui n’aura pas intérêt à consacrer beaucoup de temps au sujet.
• L’occupation des petites copropriétés est également moins homogène que celle du reste du parc. Alors que les grandes copropriétés rassemblent une majorité de propriétaires occupants, les petites comprennent une large part de propriétaires bailleurs et de locaux commerciaux tels que des boutiques en pied d’immeubles. Nos observations[16] indiquent que ces propriétaires bailleurs sont moins engagés dans la gestion et que leur intérêt économique à rénover est plus faible (exemple : les bailleurs ne bénéficient pas directement des économies de charges, ni du gain en confort).
• Les démarches actuelles d’accompagnement à la rénovation énergétique sont inadaptées aux petites copropriétés, car les acteurs ont innové à partir de l’expérience des grandes copropriétés. Ce constat concerne aussi bien les outils réglementaires, comme le diagnostic technique global qui apparaît comme trop lourd, que les offres des bureaux d’études, qui n’ont pas été conçues pour ce profil.

Un modèle spécifique d’accompagnement reste donc à inventer pour les petites copropriétés[17], quelque part entre le « leader énergétique » des grandes copropriétés et l’auto-réhabilitation des pavillons. De plus, il serait sans doute nécessaire de proposer des approches différentes pour les micro copropriétés (trois à cinq lots), les très petites (entre cinq et dix lots) et les petites (dix à vingt lots).

Des pistes d’action à explorer

Nous terminerons cet état des lieux en proposant quelques pistes de réflexion et d’action pour aborder la rénovation énergétique de ce parc. Elles concernent des acteurs professionnels et locaux, mais ne traitent pas des dispositifs à l’échelle nationale (subventions, réglementation…) qui sont pourtant fondamentaux pour susciter l’intérêt à agir des copropriétaires.
Tout d’abord, on voit émerger des dispositifs locaux ciblés sur les petites copropriétés. Il s’agit d’un changement d’approche car, dans ce parc, trop de collectivités ont l’habitude d’attendre la crise pour agir via des outils coercitifs tels qu’un arrêté de péril ou un rachat. Certaines expérimentent des démarches préventives ciblant spécifiquement les petites copropriétés, avec un mode d’intervention adapté. On peut ainsi citer des commissions qui rassemblent les acteurs locaux, une OPAH dédiée sur un quartier, un club municipal de syndics bénévoles, ou encore une subvention d’une communauté de communes, assistée par une ADIL, aux copropriétés pour la mise à jour des documents réglementaires ou des travaux en parties communes^[18].
On peut également souligner l’apparition de nouvelles offres d’accompagnement. Des start-up de la “proptech” se positionnent sur le marché de l’aide à la gestion des petites copropriétés. Ainsi, Matera, une plateforme d’accompagnement à la gestion en syndic coopératif, offre un service dédié à la rénovation énergétique. L’Association des responsables de copropriété (ARC) propose depuis longtemps un accompagnement, mais touche sans doute un public de copropriétaires plus âgé que celle des plateformes digitale.
La transaction immobilière nous semble une autre piste importante à considérer. En effet, une partie des rénovations énergétiques en copropriété passera nécessairement, non par des décisions collectives en assemblée générale, mais par des rénovations individuelles au moment des transactions, que l’on estime à 1,2 millions par an (dont une partie seulement concerne des logements en copropriété). Il y a donc un enjeu important à mobiliser les acteurs de la transaction immobilière (agents immobiliers, notaires…) pour conseiller suffisamment en amont. Les bailleurs, subissant la pression des nouvelles obligations de rénovation, seraient notamment une cible-clé pour un tel conseil.
L’habitat participatif offre aussi une piste de réflexion intéressante. Ainsi, dans le cadre d’EXPERENOS 2[19], un projet d’Éco-quartier à Strasbourg, intitulé “Réhabiter”, a expérimenté un service pour aider des petits groupes d’habitants à se constituer pour acquérir ensemble et rénover une grande maison qui deviendra, de fait, une copropriété. Cet exemple montre que l’on peut s’inspirer des savoir-faire issus de l’habitat participatif en construction neuve pour faire de la rénovation.
Pour finir, l’approche par l’empowerment englobe les initiatives visant à aider les petites copropriétés à prendre conscience d’elles-mêmes. Le théâtre-forum en est un exemple percutant. Cette méthode de théâtre participatif a ainsi été expérimentée pour aider les copropriétaires de petits immeubles de Creil^[20] à se mobiliser sur des questions de gestion, à travers la mise en scène par des acteurs professionnels de problèmes rencontrés, vis-à-vis desquels les copropriétaires sont invités à proposer des solutions.

Gaëtan Brisepierre
Janvier 2023

[1] Merci à Marguerite Demoures pour son aide dans la rédaction de cet article

[2] Pour visionner le webinaire cliquer ici (code secret : xgU3k.i5)

[3] Centre de ressources pour les territoires en transition d’Auvergne-Rhône-Alpes

^[4] INSEE, Les conditions de logement en France, édition 2017, Insee Références.

[5] Op. cit. p.118

^[6] Bosvieux Jean, Les logements en copropriété, ANIL, 2010

^[7] Simaillaud Tees, Les petites copropriétés sans syndic. Une catégorisation pertinente ?, PUCA, Avril 22

[8] Simaillaud Tees, ibid.

[9] Le Garrec Sylvaine, La démolition d’un grand ensemble en copropriété : une réponse urbaine à un problème de gestion ? : les Bosquets à Montfermeil (93), Thèse en urbanisme sous la direction de Christine Lelévrier, 2010

[10] Brisepierre Gaëtan, « La décision de rénovation énergétique dans la copropriété : un jeu d’acteurs dynamique », Les conditions sociales et organisationnelles du changement des pratiques de consommation d’énergie dans l’habitat collectif, Thèse de sociologie sous la direction de Dominique Desjeux, 2011

[11] Voir la préface par 9 de l’étude du PUCA précitée.

^[12] ANAH, Mémento de l’Habitat Privé, 2014

^[13] Le Garrrec Sylvaine, Petites copropriétés désorganisées : enjeux de repérage et de connaissance, Forum de l’Habitat Privé, juin 2016.

^[14] Simaillaud Tees, op.cit.

[15] INSEE, Base Logement 2017

[16] Brisepierre Gaëtan, « Les logements en location dans le privé : point dur de la rénovation énergétique », Politique du logement, 9 mai 2019

[17] Simon Eva, Copropriétés, panorama des recherches en sciences sociales, PUCA, Mars 2022

^[18] ADIL – Aides aux petites copropriété dans leur démarche d’organisation et de travaux, 2021.

[19] Plan Bâtiment Durable, EXPÉRÉNOS saison 2 : 12 projets lauréats pour accélérer la rénovation, 2022

^[20] Le Garrec Sylvaine, Bilan des premières actions de la compagnie NAJE et de l’ARC avec des copropriétés en difficultés, Juillet 2017.

Les zones à forte demande locative se caractérisent par un écart important entre les loyers du parc social et les loyers de marché. De nombreux ménages, qui n’ont pas les moyens d’accéder à la propriété, mais dont le revenu relativement conséquent leur ferme de facto l’accès au parc social, sont donc contraints de se loger dans le parc locatif privé, ce qui leur impose d’accepter des taux d’effort élevés et/ou des conditions de logement peu satisfaisante. Ce constat justifie le développement d’une offre de logements locatifs à loyer intermédiaires.
Différents modes de financement ont été expérimentés pour ce faire. Parmi ceux actuellement en vigueur, le Prêt locatif intermédiaire (PLI) n’est plus guère utilisé et le dispositif de défiscalisation dit « Pinel » semble promis à une fin prochaine. Le dernier en date, le Logement locatif intermédiaire institutionnel (LLI), ambitionne de mobiliser des capitaux privés et de faire de ce segment de production le laboratoire d’un nouveau modèle de financement du logement social.
Dans la première partie de cet article, nous tentons de donner une définition précise du locatif intermédiaire et de présenter les modes de financement actuellement utilisés. La deuxième partie est une réflexion sur la « financiarisation » du locatif intermédiaire et son extension possible pour la production de logements sociaux.

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Première partie : Le locatif intermédiaire : du concept à la réalité

Les politiques de redistribution ont de plus en plus tendance à être ciblées sur les plus modestes. Le revenu de solidarité active (RSA) s’adresse aux plus pauvres et la quasi-totalité des prestations sociales est soumise à des conditions de ressources. La politique du logement n’échappe pas à cette évolution : les aides personnelles sont dégressives et ne sont versées qu’aux ménages à faible revenu et, si les plafonds de ressources qui conditionnent l’accès au logement social sont plutôt élevés, la réalité des attributions privilégie les demandeurs les plus modestes. Les dépenses d’hébergement sont en forte croissance. Echappent à ce tropisme les aides à l’accession à la propriété, dont les bénéficiaires sont majoritairement des ménages à revenu moyen, et les aides fiscales à l’investissement locatif intermédiaire.
La production d’une offre de logements locatifs intermédiaires est justifiée par l’écart entre les loyers du secteur social et ceux du secteur libre, important dans les zones tendues. Les ménages qui, pour des raisons réglementaires (plafonds de ressources) ou pratiques (offre de logements sociaux très inférieure à la demande) ne peuvent obtenir un logement social et pour qui l’accession à la propriété n’est pas envisageable, sont donc contraints de se loger dans le parc locatif privé.  Le niveau des loyers de marché peut les contraindre à se contenter de logements exigus et/ou éloignés de leur lieu de travail. On déplore notamment (et de façon de plus en plus médiatisée) les difficultés de logement des travailleurs clés (pour reprendre le terme britannique des key workers)[1], indispensables à la vie de la cité (soignants, policiers et plus généralement emplois de service) dont l’activité n’est pas compatible avec le télétravail, qui disposent d’un revenu stable mais insuffisant pour pouvoir se loger à proximité, ou du moins à distance raisonnable, de leur lieu de travail.
Le développement d’une offre de logements à loyers intermédiaires est de ce fait devenu un des volets des politiques du logement, au plan national comme au plan local. Les pouvoirs publics tentent d’en promouvoir la production auprès des particuliers comme des professionnels par des aides, notamment des avantages fiscaux. Cependant, si le concept de locatif intermédiaire semble faire sens, sa traduction pratique est loin d’aller de soi. On tentera dans cet article d’en cerner le plus précisément possible les contours et d’évaluer le volume de l’offre et la place qu’elle est susceptible d’occuper.

1 – De quoi parle-t-on ?

Pour être considéré comme relevant du locatif intermédiaire, un logement doit remplir deux conditions :
– son loyer doit être (significativement) inférieur au loyer de marché et supérieur au loyer plafond des logements sociaux ;
– les locataires doivent avoir des revenus qui, sans forcément les exclure de droit du logement social, sont insuffisants pour leur permettre de se loger convenablement aux conditions du marché.
La condition de loyer, qui semble couler de source, s’avère singulièrement difficile à déterminer. Cela suppose en effet que les bornes qui délimitent la place du locatif intermédiaire soient elles-mêmes définies de façon précise. Les loyers du secteur social, par ailleurs plafonnés, sont connus de façon exhaustive par le biais de l’enquête RPLS. La connaissance des loyers privés pose des problèmes plus délicats du fait de leur forte disparité géographique – dans une agglomération donnée, ils peuvent varier considérablement en fonction de la localisation des logements – et de leur dispersion autour de la moyenne. Elle s’est améliorée grâce à la mise en place, après la loi ALUR, d’observatoires locaux agréés, mais ce réseau ne couvre pas (encore ?) la totalité des grandes villes.
La condition de ressources pose également problème, le bailleur pouvant être tenté de sélectionner les locataires  les plus aisés, c’est-à-dire ceux dont les ressources sont les plus proches des plafonds. D’où la nécessité de fixer des plafonds de ressources qui excluent effectivement les ménages pouvant se loger aux conditions du marché.

Loyer de marché et loyer intermédiaire

Le loyer d’un logement dépend, c’est bien connu, de ses caractéristiques et en premier lieu de sa localisation. Mais dans une zone donnée, même au périmètre restreint, et pour un type de logement donné, on observe une dispersion assez importante autour du loyer médian.
L’exemple de Paris, bien documenté grâce à l’Olap, fournit une illustration de la dispersion des loyers de marché des logements loués vides, c’est-à-dire des loyers à la relocation (tableau 1).

Comme le montre ce tableau, parler d’un loyer de marché comme s’il s’agissait d’une valeur déterminée n’a guère de sens, même au niveau du quartier. Toutefois, à Paris, les loyers du marché sont largement supérieurs à ceux des logements sociaux les plus chers, les PLS, dont le loyer plafond était en 2021  de 13,63 € par m² de surface utile, soit environ  16,57 € par m² de surface habitable pour un deux pièces de 45 m²[2].
C’est loin d’être le cas sur tout le territoire français, comme le montre le graphique 1.

L’absence de continuité de l’offre en termes de loyers, particulièrement marquée dans certaines villes (La Rochelle, Montpellier, Rennes, Paris), nuit à la fluidité du marché locatif. Faute de pouvoir se loger à un prix comparable dans le parc privé, les locataires du parc social ont intérêt à conserver leur logement aussi longtemps que possible, même s’il ne répond pas parfaitement à leurs besoins.
Dans les villes que nous venons de citer, il semble relativement facile de fixer des loyers plafonds pour le logement intermédiaire, entre le loyer moyen du parc privé et le loyer maximum du parc social, PLS compris, l’idéal étant de pouvoir proposer des logements ni trop chers, ni trop bon marché au regard des revenus des locataires qui vont les occuper. La chose est cependant plus délicate qu’il n’y paraît. C’est ce que montre un rapport de 2019[3], qui constate que « les écarts de loyer peuvent être importants au sein des communes d’une zone urbaine soumises au même zonage Pinel » et que « Les loyers au sein d’une ville et a fortiori d’un regroupement de communes d’une même zone peuvent également varier. Ainsi, le loyer plafond du Pinel peut ne pas être adapté à l’ensemble de la zone urbaine ».
Dans les zones où les loyers maximums du secteur social sont proches des loyers du marché, la notion même de locatif intermédiaire n’a guère de sens. Une offre supplémentaire à loyers plafonnés, mais supérieurs à ceux du logement social, ne ferait que s’ajouter à l’offre privée, quantitativement suffisante et même parfois pléthorique au regard de la demande.

2 – Les différents segments de l’offre de logements locatifs intermédiaires

Puisque ses loyers doivent être « intermédiaires » entre ceux du parc social et ceux du parc privé, parler de locatif intermédiaire suppose que l’on définisse précisément ce que l’on entend par parc social. On peut, en première approximation, considérer qu’il s’agit de l’ensemble des logements détenus par des bailleurs sociaux (organismes d’HLM et SEM). Un examen plus attentif montre toutefois que cette définition n’est pas suffisamment précise, car le parc locatif social est hétérogène et contient une part de logements que l’on peut qualifier d’intermédiaires (cf. encadré).

La loi SRU se fonde sur le critère du conventionnement pour définir les logements sociaux : en sont explicitement exclus « ceux construits, ou acquis et améliorés à compter du 5 janvier 1977 et ne faisant pas l’objet d’une convention définie à l’article L. 831-1 » (article L302-5 du CCH). Les logements financés en PLS en font donc légalement partie, bien que leurs loyers soient supérieurs à ceux des logements sociaux « classiques » (i.e. financés en PLUS) et, surtout, que les plafonds de ressources permettant d’y accéder soient supérieurs de 30% à ceux du PLUS. C’est pourquoi le PLS est parfois considéré comme faisant partie du secteur intermédiaire.

2.1 – Le PLS : social ou intermédiaire ?

Le Prêt locatif social (PLS) peut financer la construction ou l’acquisition de logements ainsi que, le cas échéant, les travaux d’amélioration correspondants. Il ne donne pas droit à une subvention de l’État, mais permet de bénéficier de la TVA à taux réduit et d’une exonération de TFPB pendant 25 ans. En contrepartie de ces avantages, le bailleur s’engage à plafonner les loyers et à louer les logements à des locataires dont les revenus doivent être inférieur à un plafond à l’entrée dans les lieux (cf. tableaux 2 et 3).

Un calcul basé sur des hypothèses moyennes de surface pour chacune de ces catégories de ménages et sur des loyers égaux au plafonds réglementaires montre que le taux d’effort (part du revenu brut consacrée à la dépense de logement) d’un ménage dont le revenu est égal au plafond de ressources est peu élevé.  En ajoutant des charges de 20% du montant du loyer (ce qui est un montant plutôt élevé), le taux d’effort charges comprises ne dépasse 20% qu’en zone Abis et pour les catégories 1,2 et 3. Partout ailleurs, il est inférieur à 18%. C’est dire qu’en dehors des zones les plus chères – Paris et les communes limitrophes, certaines autres communes de l’Ile-de-France et les métropoles où le marché est le plus tendu (cf. graphique 1) -, les ménages dont le revenu est égal au plafond réglementaire ont les moyens de se loyer au prix du marché.
Ce constat est évidemment théorique, car rien n’oblige les bailleurs à louer à des ménages dont les ressources sont proches des plafonds réglementaires. Les logements PLS détenus par les bailleurs sociaux font l’objet d’un conventionnement, qui fixe à la fois les plafonds de ressources pour l’attribution des logements, les loyers plafonds à respecter, le contingent préfectoral de réservations, les engagements relatifs à l’attribution d’une partie des logements aux ménages en difficulté. En pratique, si les niveaux de loyers PLS rendent en théorie ce type de logement difficile d’accès pour les ménages à faibles ressources, cela n’empêche pas qu’en Ile-de-France « l’occupation des PLS reste proche de celles des logements sociaux financés en PLAI ou PLUS, avec une grande partie de ménages disposant de ressources inférieures au plafond PLAI (40 % contre 56 % dans le parc locatif social PLAI ou PLUS et 27 % parmi l’ensemble des ménages) » ^[4]. La situation est certainement fort différente dans les zones où les loyers PLS sont proches des loyers de marché.
Il n’en va pas de même pour les investisseurs privés ou autres qu’HLM qui peuvent, eux aussi, financer des investissements à l’aide du PLS. Ils signent également une convention qui les oblige à respecter les plafonds de loyer mais ils sélectionnent librement les locataires. De plus, cette convention est de durée limitée, calquée sur celle du prêt contracté auprès de la Caisse des dépôts (30 ans maximum, portée à 50 ans pour le foncier). Les investisseurs sont ensuite libres d’augmenter les loyers (après l’expiration des baux en cours) ou de vendre les logements en encaissant une plus-value. C’est sur ce schéma que se fonde, par exemple, l’usufruit locatif social : « l’investisseur acquiert la nue-propriété d’un bien à un prix décoté, tandis que son usufruit est cédé [pour une durée limitée] à un bailleur institutionnel. La pleine propriété se reconstitue sans formalités ni frais au terme du contrat. L’investisseur peut dès lors vendre, louer ou occuper son bien »[5].
Les investisseurs privés n’occupent toutefois qu’une position mineure dans la production de PLS, au sein de laquelle la part des bailleurs sociaux est très largement prédominante avec, pour les années récentes plus de 85% sur un total de 25 000 à 30 000 logements par an, à l’exception de l’année 2011 au cours de laquelle près de 39 000 PLS avaient été produits. La répartition par zone pour l’année 2020 fait apparaître une très large surreprésentation de la zone A et a contrario un poids nettement plus faible de la zone C.
Les PLS ont représenté au cours de la décennie 2011-2020 un gros quart de la production de logements sociaux. Ce succès s’explique notamment par la préférence forte de certaines communes, notamment celles qui n’atteignent pas le seuil de logements sociaux fixé par la loi SRU, pour financer des logements PLS plutôt que des PLAI ou des PLUS, dans l’espoir d’éviter d’accueillir des ménages à très faibles ressources. C’est aussi ce qui explique la part importante, dans la production de PLS, de structures collectives destinées au logement de publics spécifiques, comme l’a montré G. Fauconnier : « implanter des logements sociaux est une tâche difficile, a fortiori dans les communes où il y en a peu, à cause du coût du foncier et de l’opposition des riverains. D’où la recherche d’expédients par les élus dont le plus efficace consiste à réaliser des structures collectives destinées à des publics spécifiques. A partir du moment où elles permettent l’autonomie de leurs occupants, les habitations qu’elles proposent, essentiellement des studettes, sont en effet comptabilisées comme autant de logements sociaux par l’inventaire SRU »[6]. Ce constat est confirmé par la répartition de la production de PLS au sein de laquelle, sur les 24 164 logements financés en 2020, seuls 58% sont destinés à des ménages ordinaires, les 42% restants se répartissant pour l’essentiel dans la production de structures collectives pour étudiants (19%), personnes âgées (16%), personnes handicapées (4%) et jeunes (3%)^[7]. Sans doute est-ce la raison pour laquelle la part des PLS dans le « rattrapage » des communes carencées au sens de la loi SRU est désormais limitée à 30%.
Cette trop rapide description montre la diversité du rôle des PLS : logements sociaux pour certains d’entre eux, notamment en Ile-de-France, en concurrence avec le marché dans les zones les moins tendues, structures dédiées à des publics spécifiques pour une part importante. Si certains d’entre eux relèvent, de par le niveau de leur loyer, de la catégorie des logements intermédiaires, il serait abusif de les considérer globalement comme tels.

2.2 – Le secteur intermédiaire proprement dit

Outre les logements « non sociaux » détenus par les bailleurs sociaux, le parc locatif intermédiaire en comprend d’autres qui sont la propriété de bailleurs privés, personnes physiques ou morales, ou publics. Nous laisserons de côté ceux produits dans le cadre des dispositifs Denormandie et Loc’Avantages, qui n’occupent qu’une place marginale, ainsi que le PLI, qui « n’est presque plus développé car il n’offre aucune rentabilité aux investisseurs »[8], pour nous intéresser aux deux segments principaux : le Pinel et le logement locatif intermédiaire institutionnel.
Ces deux dispositifs diffèrent par leur cible : le premier s’adresse aux personnes physiques, le second aux investisseurs institutionnels. Ils ont toutefois des paramètres communs : les plafonds de loyers et de ressources, qui sont identiques.

Les plafonds de ressources imposés aux locataires sont élevés. Dans les zones A et A bis, ils sont, pour la plupart des catégories de ménages, supérieurs au 9^ème décile de revenu fiscal de référence.

Le Pinel : une faible part relève effectivement de l’intermédiaire

Le dispositif de réduction d’impôt dit « Pinel » s’applique aux opérations d’acquisition ou de construction de logements neufs ou remis à l’état neuf, l’acquisition de locaux transformés en logements ou l’acquisition de locaux non décents réhabilités, réalisées dans les zones tendues (zones A, A bis et B1). Depuis 2021, elle est réservée aux logements situés dans un immeuble collectif.
Le bénéficiaire (obligatoirement une personne physique) doit s’engager à louer le logement pendant au moins six ou neuf ans, période à l’issue de laquelle il a la possibilité de proroger pour une ou deux périodes de trois ans. La durée totale de l’engagement de location et le bénéfice de la réduction d’impôt ne peuvent dépasser douze ans. En France métropolitaine, le taux de la réduction d’impôt en 2021 et 2022 est respectivement de 12, 18 ou 21 % pour un engagement de location de 6, 9 ou 12 ans. Il diminuera dans les années à venir, sauf pour les opérations en QPV.
Le Pinel fait suite à une série de dispositifs d’incitation fiscale à l’investissement locatif, initiée vers le milieu des années 1980, dont les modalités ont varié. Certains d’entre eux, qui ne comportaient pas de plafonnement du loyer et/ou des revenus des locataires, avaient pour seul objectif de promouvoir le renouvellement de l’offre locative globale, sans viser à la production de logements locatifs intermédiaires.
Tel n’est pas le cas du Pinel qui est officiellement présenté comme une « réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs intermédiaires » (article 199 novovicies du code général des impôts). Comme nous l’avons vu plus haut, le niveau des plafonds de ressources ne suffit pas à justifier le qualificatif d’ « intermédiaire », car un ménage dont les ressources sont proches du 9^ème décile de revenu a largement les moyens d’accéder à un logement au loyer du marché, même dans les zones les plus chères. Qu’en est-il du niveau des loyers ?
Ce point est examiné, parmi beaucoup d’autres, dans un rapport de 2019 de l’Inspection des finances et du Commissariat général de l’environnement et du développement durable[9]. Le constat des rapporteurs est le suivant :
« Il apparaît notamment que :
– la part des appartements dont le plafond Pinel est inférieur au loyer de marché est variable selon les zones : 20 % en zone A bis, 30 % en zone B2, 54 % en zone A et 66 % en zone B1 ;
– pour l’ensemble des zones, 18 596 logements sur 32 584, soit 57 % du total ont un loyer plafond inférieur au loyer de marché ;
– en zones A et B1, les écarts moyens et médians sont légèrement négatifs (-1 à -3 %).
Pour l’ensemble des zones, la comparaison de la baisse des loyers liée au plafonnement des loyers Pinel (sur neuf ans) par rapport au coût de la réduction d’impôt pour l’État (sur neuf ans également) fait ressortir que :
– l’impact en termes d’économies de loyers est de 107 M€ ;
– le coût total pour les finances publiques est de 1 147 M€ ;
– la réduction de loyer représente donc 9,3 % du coût de la réduction d’impôt.
Ainsi, la réduction de loyer permise par les plafonds de loyer des investissements Pinel représente moins de 10 % du coût du dispositif. Les neuf dixièmes de la dépense liée au Pinel ont donc pour seule contrepartie la construction d’un logement locatif. »
Selon la fédération des promoteurs immobiliers, environ 60 000 logements neufs, en moyenne, sont vendus chaque année à des investisseurs. Si 57% d’entre eux ont un loyer plafond inférieur au loyer de marché (estimation du rapport), cela représente une production annuelle d’environ 37 000 unités et, si l’on fait l’hypothèse que l’engagement de location est en moyenne d’une durée de 9 ans, un stock de logements intermédiaires de 360 000. Encore faut-il avoir à l’esprit que pour une part, l’écart avec le loyer de marché est faible et rappeler que ces logements peuvent être loués à des ménages aisés.
Ce constat, conjugué avec la nécessité de réaliser des économies budgétaires, a probablement motivé la décision de réduire les avantages liés au Pinel. Le taux de la réduction d’impôt passe en effet  en 2023 (pour un engagement de location de respectivement 6, 9 et 12 ans) à 10,5 %, 15 %, 17,5, puis à 9%, 12% et 14% en 2024. Enfin, il est annoncé que le dispositif prendra fin en 2024 et ne devrait pas avoir de successeur.

Le LLI : l’avenir du locatif intermédiaire ?

La production de locatif intermédiaire repose donc désormais, pour l’essentiel,  sur le Logement locatif intermédiaire institutionnel (LLI). Rappelons brièvement les grandes lignes de ce dispositif.
Créé en 2014, le LLI a pour objectif de « de soutenir le développement de l’offre de logement intermédiaire dans les communes en zone tendue (Abis, A et B1) »[10]. Il ouvre droit à une TVA à taux réduit (10%) et, pour les logements achevés avant le 1er janvier 2023, à une exonération de TFPB d’une durée maximale de 20 ans (qui prend fin lors de la cession du logement). Pour les logements achevés à compter de cette même date, cette exonération est remplacée par une créance d’impôt sur les sociétés[11].
Le LLI est réservé aux personnes morales : organismes HLM, SEM gérant des logements sociaux, filiales d’Action Logement Immobilier, caisses de retraite et de prévoyance, personnes morales dont le capital est détenu en totalité par des personnes passibles de l’impôt sur les sociétés et établissements publics administratifs. Peuvent en bénéficier des logements neufs ou issus de la transformation de locaux destinés à la location, meublés ou non, à usage de résidence principale.  Ils doivent être situés dans les zones Abis, A et B1, intégrés dans un ensemble immobilier comprenant au minimum 25% de logements sociaux (sauf dans les communes où ces derniers représentent plus de 35% du parc et dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville -QPV) et loués à des ménages dont les ressources n’excèdent pas un plafond, à un loyer lui-même plafonné (cf. tableaux ci-dessus).
L’engagement de location est de 20 ans. Toutefois, le bailleur peut revendre une part des logements à partir de la 11ème année (dans la limite de 50% des logements locatifs intermédiaires de l’opération) et la totalité au bout de la 16ème année.
Depuis 2014, la production de LLI est montée en régime pour atteindre plus de 13 000 unités en 2020. L’essentiel est le fait de deux opérateurs semi-publics, CDC Habitat qui appartient au groupe Caisse des dépôts et IN’LI, filiale d’Action logement, et de bailleurs sociaux. Les opérateurs privés n’y participent que de façon marginale.

Il faut toutefois préciser que les opérations de CDC Habitat mobilisent des fonds privés à travers Ampère Gestion, une société de gestion de portefeuille qui gère les fonds drainés par le Fonds de logement intermédiaire (FLI)[12]. Le financement d’IN’LI repose aussi pour partie sur des fonds privés.

Conclusion : des perspectives limitées

Selon l’IGF et le CEGDD^[13], une montée en régime des investisseurs institutionnels dans le champ du Logement locatif intermédiaire (LLI) semble susceptible de couvrir le besoin du pays en locatif intermédiaire, estimé entre 180 000 à 420 000 unités nouvelles sur une décennie, soit un investissement en fonds propres de l’ordre de 20 à 45 Md€. « La montée en puissance des investisseurs institutionnels suppose néanmoins une réallocation conséquente au sein de leurs portefeuilles d’actifs dans un contexte marqué par leur retrait du résidentiel depuis les années 1980. (…) Il résulte cependant des travaux conduits par la mission qu’un tel changement de stratégie de la part des investisseurs institutionnels n’est pas conditionné à une intervention massive de l’État. Au contraire, les acteurs rencontrés ont fait part de leur volonté d’inscrire leur action dans un environnement juridique, économique et fiscal à la fois stable et prévisible » »^[14]. Autre avantage insigne, toujours selon le même rapport, une telle orientation permettrait d’accompagner sans choc d’offre la suppression du Pinel et, pourquoi pas, d’augmenter la production en captant l’épargne des particuliers, ce qui supposerait toutefois une petite révolution chez les épargnants : « Dans la perspective d’une réduction progressive des dispositifs fiscaux en faveur de l’investissement des particuliers, la mission estime que le développement de nouveaux fonds dédiés au logement intermédiaire en construction neuve ou en rénovation de l’ancien, sous la forme d’Organismes de placement collectif en immobilier (OPCI), pourrait permettre de continuer de diriger l’épargne des ménages vers le logement intermédiaire sans déstabiliser les acteurs de la construction et sans dispositif d’incitation fiscale supplémentaire ». Enfin dernier avantage, on peut faire confiance aux institutionnels pour investir dans les zones où le besoin est le plus marqué.
Ce jugement optimiste est-il fondé ? C’est la question que nous examinerons dans la deuxième partie de cet article.

Jean Bosvieux et Bernard Coloos
Janvier 2023

A suivre : Deuxième partie : Un nouveau modèle financier pour les logements sociaux ?

[1] La loi 3DS (relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale) du 21 février 2022 institue les « demandeurs de logement exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail dans un secteur essentiel pour la continuité de la vie de la Nation » comme devant donner lieu à des objectifs d’attribution de logements sociaux définis localement par les conférences intercommunales des attributions (CIA)

[2] La surface utile est égale à la surface habitable majorée de la moitié de la surface des annexes, plafonnée à 16m². Plus précisément, le loyer plafond se calcule à l‘aide de la formule Lplaf = L₀ * (0,7 + 19/SU), L₀ étant le loyer du barème (13,63 €/m² en 2021) et SU la surface utile. Ainsi, pour un deux pièces de 45 m² avec 12m² de surface annexe, le loyer plafond est de 14,62 €/m² de surface utile, soit 16,57 € de surface habitable.

[3] « Evaluation du dispositif d’aide fiscale à l’investissement locatif Pinel », Rapport public IGF et CGEDD, par François-Xavier Deniau, David Krieff, Constance Maréchal-Dereu, Etienne Apers, Luc Bégassat et Anne Guillou, novembre 2019.

[4] Benoît Chantoiseau, Henry Ciesielski, Frédéric Esnault et Cédric Loret, « Territoires stratégiques pour le développement du segment intermédiaire en Île-de-France », DRIHL, Groupe de travail Observatoire Régional de l’Habitat et de l’Hébergement, octobre 2019.

[5] https://www.perl.fr/guide-conseils/usufruit-locatif-socialLLL

[6] Grégoire Fauconnier, « Les structures collectives, alternative à la construction de logements sociaux dans les communes soumises à la loi SRU », politiquedulogement.com, juin 2020.

[7] Source : bilan 2020 des logements aidés, p. 36.

[8] Benoist Apparu, « Actualité du logement locatif intermédiaire », politiquedulogement.com, décembre 2020.

[9] « Evaluation du dispositif d’aide fiscale à l’investissement locatif Pinel », novembre 2019.

[10] Site du Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, https://www.ecologie.gouv.fr/logement-locatif-intermediaire-institutionnel

[11] Au 1^er janvier 2023,  l’exonération de TFPB a été remplacée par un crédit d’impôt sur les sociétés d’égal montant (TFPB et taxes additionnelles sauf taxe d’enlèvement des ordures ménagères) et de même durée. Cette aide fiscale est donc supportée par l’État et non plus les communes puisque celles-ci percevront une taxe foncière “normale” au titre de ces logements. Concrètement, les organismes Hlm (ou autres investisseurs institutionnels éligibles) paieront leur TFPB chaque année mais bénéficieront d’un crédit d’impôt correspondant au montant de la TFPB mis en recouvrement. Si le montant du crédit d’impôt excède l’impôt dû, l’excédent sera imputable sur les trois exercices suivants. À défaut d’imputation complète à l’issue de cette période, l’organisme pourra en demander le remboursement au Trésor public. Ce mécanisme de crédit d’impôt s’appliquera pendant une durée de vingt ans à compter de la première mise en recouvrement de la TFPB pour les logements éligibles.

[12] Pour une description détaillée de ce modèle de financement, voir Matthieu Gimat, Antoine Guironnet, Ludovic Halbert, « La financiarisation à petits pas du logement social et intermédiaire en France. Signaux faibles, controverses et perspectives ». 2022. Halshs-03745166

[13] Op. cit. Rapport IGF et CEGDD  2021

[14] Op. cit page 1 Rapport IGF et CEGDD  2021

La promotion de l’accession à la propriété est une constante des politiques du logement en France sans pour autant y avoir développé la monoculture du « tous propriétaires », fréquente en Europe du sud et dans les pays de l’ex-bloc de l’Est.
C’est dans ce contexte plutôt marqué par la prudence (éviter le surendettement) et par un souci de bon usage des deniers publics (éviter qu’une aide publique vienne alimenter la spéculation immobilière) qu’est apparue, au milieu des années 2010, une nouvelle forme d’accession à la propriété ciblée sur les ménages à revenus moyens et modestes : le bail réel solidaire (BRS). Celui-ci consiste en la dissociation entre la pleine propriété du bâti (la maison, l’appartement) et la location du foncier sur lequel repose l’immeuble, détenu par un organisme foncier solidaire (OFS). Cette formule connait, depuis les début des années 2020 un succès considérable auprès des collectivité locales et des opérateurs du logement.
Plusieurs articles ont déjà évoqué le sujet sur politiquedulogement.com, souvent avec un regard critique[1]. D’autres sont à venir. Il s’agit ici de faire le point sur la façon dont cette forme nouvelle d’accession à la propriété se développe en France et sur certaines des questions qu’elle pose.

Le bail réel solidaire : accéder à la propriété sans spéculer

L’idée de dissocier, dans la propriété immobilière, celle de l’assise foncière du bien de celle du bâti lui-même est ancienne et a fait ses preuves de longue date dans des pays comme le Royaume-Uni ou, avec des modalités différentes, aux Pays-Bas. L’idée d’importer ce type de mécanismes dans le droit français est également ancienne comme l’ont montré les travaux menés au milieu des années 1990 à l’initiative du ministère en charge du Logement[2]. Mais c’est plus précisément l’expérience des Community Land Trusts américains qui va progressivement faire école en se diffusant en Europe d’abord au Royaume-Uni et en Belgique, puis en France[3].
L’idée directrice du modèle est de cumuler la dissociation du foncier et du bâti avec une mission sociale du propriétaire du terrain. Cette conjonction garantit dans la durée le caractère non spéculatif de l’acquisition du logement.
Concrètement, le système français repose sur la création d’organismes sans but lucratif et agréés par l’État (les OFS), qui se portent acquéreurs de terrains, puis y font construire par un opérateur traditionnel de l’accession à la propriété (organisme de logement social, coopérative d’HLM, promoteur privé) des logements dont les prix de vente sont plafonnés[4] et vendus à des ménages sous conditions de ressources[5]. Le prix de vente, bénéficiant d’une TVA réduite à 5,5%, ne porte que sur la partie bâtie, ce qui permet, dans les villes où le foncier est cher, des économies allant jusqu’à 35% par rapport à une accession à la propriété classique.
L’acquisition du terrain est financée par des prêts de la Banque des territoires pouvant aller jusqu’à 80 ans. L’obtention de ces prêts suppose l’accord des collectivités territoriales d’implantation des programmes puisque celles-ci doivent y apporter leur garantie. Les plus volontaristes d’entre elles peuvent subventionner ces acquisitions et même accorder des exonérations de taxe foncière, ce qui est très rare. Pour l’OFS, l’équilibre de l’opération est obtenu en facturant aux propriétaires des logements une redevance correspondant à la location du foncier. Selon les cas, la localisation des opérations et l’existence de subventions des collectivités, cette redevance varie entre 0,50 et 3,50 euros/m² et par mois.
Ce schéma passant par la construction de logements neufs est à ce jour la modalité la plus fréquente de mise en œuvre du modèle, mais d’autres méthodes sont possibles telles que l’acquisition d’immeubles existants, avec ou sans travaux d’amélioration, ou la vente de logements sociaux à leurs occupants par un bailleur HLM ayant obtenu son agrément d’OFS.
Le ménage accédant à la propriété signe avec l’OFS un bail réel solidaire (BRS) pour une durée comprise entre 18 ans et 99 ans. Ce bail est dit « rechargeable », c’est-à-dire que sa durée repart à zéro à chaque cession ; sa durée est donc potentiellement infinie. La revente des biens est encadrée par le bail ; elle se fait obligatoirement à un ménage répondant aux conditions de ressources (cela s’applique aussi en matière de succession, si ce n’est pas le cas, les héritiers sont dans l’obligation de revendre). Le prix de cession garantit à l’acquéreur de retrouver sa mise, mais est limité à la valeur initiale actualisée par un indice choisi par l’OFS[6]. Le principe du BRS permet donc d’éviter la spéculation foncière (le foncier n’est jamais revendu) et immobilière (les plus-values sont plafonnées) ; il garantit la pérennité d’un logement à prix abordable. C’est d’ailleurs cette pérennité qui a justifié que le législateur intègre les logements sous BRS dans le calcul du quotas de 25% de logements sociaux rendu obligatoire par le loi SRU de décembre 2000.

Des OFS partout en France : un couteau suisse de l’accession sociale ?

On comprend dès lors l’intérêt suscité par ce modèle. L’association Foncier solidaire France qui promeut le dispositif comptabilisait 87 OFS agréés en France en avril 2022 et beaucoup de candidats dont les dossiers sont à l’étude[7].
Outre ce nombre déjà très important, on peut souligner la grande diversité des structures porteuses de ces organismes. Deux pôles principaux ressortent.
D’abord celui des collectivités territoriales. Les villes et agglomérations ont souvent été pionnières : les métropoles de Lille et Rennes, bientôt suivies par la Ville de Paris, la métropole de Brest, les établissements publics territoriaux d’Est Ensemble ou de Plaine Commune en première couronne francilienne[8]. On note aussi des départements tels les Yvelines ou la Vendée. Le modèle économique de ces OFS repose généralement sur l’apport de subventions aux acquisitions foncières permettant de limiter le montant des redevances.
Puis viennent les OFS créé à l’initiative d’opérateurs du secteur HLM. Ce sont principalement des coopératives, acteurs traditionnels de l’accession sociale à la propriété et dont la fédération nationale joue un rôle majeur de promotion du modèle. La Coop Foncière Francilienne, constituée par un réseau régional d’organismes d’HLM est l’une des pionnières de ce modèle fondé sur un large collectif d’opérateurs et centré sur la construction d’immeubles neufs sans dépendre de subventions locales. Certains organismes de logement social ont également obtenu individuellement l’agrément d’OFS pour mener leurs propres opérations ou pour commercialiser en BRS la vente de leur patrimoine.
A côté de ces deux pôles, d’autres configurations émergent, à l’initiative d’établissements publics fonciers (le Pays basque, l’Alsace, Centre-Val-de-Loire, le Doubs…), voire d’associations plutôt spécialisées dans l’insertion par le logement telles qu’Habitat et Humanisme qui travaille avec de grands promoteurs parisiens (Altarea-Cogedim, Quartus, Kaufmann et Broad…).
Cette diversité d’initiatives, d’échelles, de modèles économiques et de modes de production différencie nettement le système OFS/BRS des autres modalités de l’accession sociale, souvent considérés comme trop rigides (le PSLA, par exemple, est réservé aux acteurs HLM n’est ouvert à l’acquisition-amélioration que depuis fin 2020). C’est pour cela qu’il est devenu banal de considérer le système comme le « couteau suisse de l’accession sociale », largement ouvert à tous les acteurs du secteur et répondant à une vaste gamme d’attentes sociales, urbaines et économiques.

Un modèle vertueux, mais suscitant quelques incertitudes

Dans ses principes, la couple OFS/BRS semble donc réunir toutes les vertus que l’on pourrait attendre d’un mécanisme souple, ouvert et sécurisé. On comprend l’appétence qu’il génère chez toute la gamme des acteurs des politiques de l’habitat, des collectivités aux opérateurs.
Ce potentiel est bien réel même s’il est encore beaucoup trop tôt pour en tirer un premier bilan. De nombreuses opérations sont en cours de construction ou de commercialisation sur tout le territoire, mais le nombre de logements achevés et occupés par des propriétaires ayant signé des BRS se compte encore seulement par dizaines. Ce chiffre est appelé à augmenter très rapidement mais restera longtemps marginal dans un paysage national composé de plus de 17 millions de logements occupés par des propriétaires au sens traditionnel du terme.
Le foisonnement des initiatives locales et la diversité de leurs modèles illustre très positivement l’ampleur des attentes, mais ils peuvent soulever certains questionnements, voire des inquiétudes. D’abord sur le fait que le modèle trouve la même pertinence dans tous les contextes territoriaux. Quoi de commun, par exemple, entre le cas parisien où même à des prix inférieurs de moitié à ceux du marché, il faudra débourser 5 000 € par m², et celui créé par l’établissement public foncier du Doubs-Bourgogne-Franche-Comté ? Jusqu’à quel point, et avec quelle mobilisation de moyens publics peut-on encore considérer comme sociale une accession à la propriété à ce prix ? A l’autre extrémité, quelle pertinence d’une propriété à droits limités là où l’avantage procuré par la soustraction du coût du foncier reste modéré ? L’avenir dira ce qu’il en est, mais on peut d’ores et déjà supposer que tous les OFS créés à ce jour ne survivront pas à ce type de questionnements.
Plus préoccupante est la surabondance des organismes dans de mêmes territoires. Le cas de l’Ile-de-France, comme souvent, en apporte une illustration par l’extrême. Le site de Foncier solidaire France y recensait dix OFS agréés en avril 2022, sans compter ceux en cours de création de Plaine Commune et d’Est Ensemble. Cette abondance reflète à la fois la volonté de collectivités de rendre directement visible leur politique de promotion de l’accession sociale à la propriété et celle d’opérateurs expérimentés, principalement issus du monde HLM, de développer une nouvelle offre de produits correspondant à leur mission sociale historique.  Tous sont susceptibles de porter des opérations sur les mêmes territoires, ce qui fait craindre le développement d’une concurrence néfaste pour accéder au foncier, favorisant ainsi paradoxalement une surenchère sur les prix des terrains. Le modèle y perdrait son âme.
Soulevons enfin ce qui peut apparaître comme la question majeure de ce que Vincent Le Rouzic appelle dans sa thèse un régime de la « post-propriété »[9]. Quelle sera l’intensité de l’appétence des ménages pour un statut de propriété à droits limités, sans risque, mais sans véritable perspective de valorisation patrimoniale ? Sans qu’il soit possible d’en faire un recensement exhaustif, il semble qu’à ce stade la commercialisation des premières opérations ait été un succès, ce qui est encourageant. Mais il sera important, au cours des prochaines années, de se doter d’outils de suivi du dispositif et de son rapport avec les projets et les parcours résidentiels des ménages. A partir de quel niveau de décote du prix de vente le modèle devient-il durablement attractif ? De quel poids les redevances foncières pèsent-elles dans le budget des acquéreurs ? L’acquisition en BRS est-elle un projet inscrit dans la durée ou une simple étape de constitution d’un capital avant d’aller vers la pleine propriété ? Quelles seront les réactions des acquéreurs qui revendront leur logement sans plus-value ? Autant de questions qui restent ouvertes à ce stade, mais dont les réponses, sans doute très diverses selon les contextes locaux, conditionneront la massification et la pérennité du modèle.

Jean-Claude Driant
Novembre 2022

[1] Celui de Bernard Vorms : http://logement.web-pme.fr/2020/02/les-metamorphoses-de-la-dissociation-fonciere-du-brilo-au-bail-reel-libre/ Celui d’Arnaud Bouteille et Bernard Villemade : http://logement.web-pme.fr/2020/02/la-dissociation-du-foncier-et-du-bati-est-elle-concevable-sans-subventions-publiques/

[2] On trouve une synthèse de ces réflexions dans B. Coloos, Statuts atypiques d’occupation du logement : une réponse pertinente, PUCA, 2001.

[3] J.-P. Attard Un logement foncièrement solidaire : le modèle des Community Land Trusts, Mouvement, 2013/2. https://www.cairn.info/revue-mouvements-2013-2-page-143.htm

[4] Les plafonds de prix de vente sont les mêmes que pour les PSLA (cf note 5)

[5] Par exemple, en 2022 pour un couple avec un enfant en première couronne francilienne, le revenu fiscal de référence annuel du ménage ne doit pas dépasser 78 497 €, ou encore 57 192 € dans les autres métropoles et grandes agglomérations françaises

[6] Généralement l’indice du coût de la construction

[7] Le Cerema met régulièrement à jour une carte des OFS agréés ou en projet : http://outil2amenagement.cerema.fr/etat-des-lieux-la-carte-des-organismes-fonciers-a1955.html et l’association Foncier solidaire France met en ligne une liste à peu près à jour : http://www.foncier-solidaire.fr/index.php/le-reseau/les-ofs-agrees/

[8] Plaine Commune et Est Ensemble sont des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris ; ils regroupent chacun neuf communes du département populaire de Seine-Saint-Denis et jouxtent la Ville de Paris au nord et à l’est.

[9] V. Le Rouzic, Essais sur la post-propriété : les organismes de foncier solidaire face au défi du logement abordable, thèse de doctorat de l’Université Paris 1, 2019.

« Ne leur collez pas une étiquette pour toujours ! » Certains auront peut-être vu cette communication du Secours Populaire dans le métro, avec l’image d’un enfant, un post it « pauvre » collé sur son front. Et pourtant c’est bien ce qui se passe lorsque vous êtes résident d’un grand ensemble. Vous êtes étiqueté par l’architecture de votre lieu de résidence, marquée comme l’habitat des pauvres.
Cette forme urbaine des grands ensembles, caractérisée par ses tours et barres qui colonisent les périphéries des villes, est devenue dans nos représentations collectives, l’archétype de l’habitat des relégués, de ceux qui n’ont pas d’autres choix que de vivre « là » où plus personne n’a envie d’habiter.
En se distinguant parfaitement par leur échelle, leur masse, leur répétitivité architecturale en rupture avec le tissu urbain alentour, vous savez que vous pénétrez, que vous habitez, un territoire différent aux contours parfaitement délimitables, formant une entité séparée et marquée « espace des exclus ».
Aujourd’hui l’architecture des grands ensembles est devenue l’emblème des « cités », des quartiers difficiles, de la « crise des banlieue ». Et ce quelle que soit la diversité de leurs situations urbaines ou sociales, de la richesse des relations sociales qui peuvent parfois s’y déployer.

Les grands ensembles sont devenus un facteur de marquage social.
Il n’en a pas toujours été ainsi. Les grands ensembles sont nés de l’utopie réalisatrice d’une modernité du logement qui a pu attirer à ces débuts des ménages heureux de quitter des taudis, de se projeter dans un avenir qui s’annonçait meilleur, avec d’autres habitants qui débutaient un parcours résidentiel dans un environnement remplissant tous les conditions de confort, d’espace, de soleil… Cette image de modernité, on le sait, n’a pas duré beaucoup plus d’une ou deux décennies. Y compris dans ces banlieues « rouges » qui s’enorgueillissaient d’y accueillir le progrès social (Tissot, 2003). Très vite l’image s’est retournée[1]. Et ces grands ensembles sont eux-mêmes devenus le symbole de la crise des banlieues qu’ils étaient censés résoudre en résorbant le mal logement des faubourgs dégradés et des bidonvilles d’après-guerre (Canteux, 2014).
Ce retournement de notre représentation des grands ensembles passés de la modernité au déclassement et à la stigmatisation, engluant leurs habitants dans une assimilation collective à la relégation sociale, à l’exclusion, est bien d’abord le signe d’une disqualification définitive, d’une obsolescence devenue d’ordre culturel.
Obsolescence, nul n’en doute. On y admet plus communément des facteurs de dégradation technique, une mauvaise qualité constructive, des dysfonctionnements urbains ou de gestion, voire des phénomènes de cristallisation sociale en certains lieux. Mais tous ces éléments sont devenus subordonnés à une disqualification plus globalisante, plus essentialisante, qui affecte ces quartiers. Ils ont perdu toute valeur d’habiter au sens où l’habiter intègre, bien au-delà de la vertu de se loger, des dimensions fonctionnelles, mais aussi sociales et symboliques (Allen, Bonetti, 2018). Ces quartiers gardent pour certains une valeur refuge, mais ils ne sont plus sur le « marché » (Genestier, Baudin, 2006). Et même lorsque ceux-ci ne sont pas toujours affublés du titre extrême de ghetto, ils sont souvent le secteur urbain le plus déqualifié, qui rassemble ceux qui n’ont aucun autre choix de leur habitat. Ils ne correspondent plus aux aspirations au bien-être résidentiel. Ces cités populaires sont devenues impopulaires.
Leur obsolescence a pris cette empreinte culturelle dès lors que nos représentations collectives ont universellement caractérisé, assimilé cette forme urbaine aisément distinguable, distinctive, à celle de l’exclusion d’une population. Une architecture finalement « pauvre » qui colle aux pauvres.
« Il suffit de changer l’image ! », nous dit-on.  Arrêter de stigmatiser, de se focaliser sur la crise, sur les violences, et valoriser toute la richesse que l’on y trouve également, les jeunes espoirs qui émergent. Mais il ne suffit plus d’en appeler au bon journalisme, à une réhabilitation médiatique.
Cette obsolescence culturelle puise ses assises dans la rupture revendiquée avec les conventions urbaines qui aura finalement échoué à entrainer le changement espéré de nos mentalités sur l’essence du « bon habiter ». La modernité un temps souveraine, « disruptive », de ces quartiers a été basée sur une inversion totale des valeurs urbaines (Pinson, 2000). L’abandon de la rue, échangée au profit d’un étirement démesuré d’espaces libres sans statuts, souvent délaissés et ingérables. La rupture d’échelle, le gigantisme, provoquant finalement une aliénation du collectif et une « monumentalisation du logement » (Pinson, 1996) qui contrevient au symbolisme urbain séculaire qui veut que les édifices publics dominent l’habitat privé. Cette perte de l’intimité que ne procurent plus ces immeubles posés sans sens, sans face « de représentation » et sans « arrière-cour », dont vous n’échappez jamais au panoptisme social qui vous met à la vue de tous depuis la multitude des fenêtres vous observant de haut. Il est largement temps d’admettre que cette révolution des modes d’habiter promue par Le Corbusier et formalisée par ses disciples dans des compositions spatiales plus ou moins conformes, s’est heurtée à la résistance passive des urbains qui ont finalement fui ou rejeté ces quartiers, ayant en tête d’autres aspirations pour leur toit que cette réponse fonctionnelle à leurs « besoins » humains auxquels on prétendait répondre. L’homme n’a pas réussi à habiter la « machine », et son mode d’emploi normé et normalisateur (Paquot, 2019). Il n’a pas suffi de répondre un temps aux standards minimaux de confort, dès lors que l’on contrevenait, en fin de compte aux aspirations collectives profondes.
On rétorquera que ce sont les mouvements de population qui se sont opérés dans ces quartiers qui les ont fait glisser vers une paupérisation continue, vers une « spécialisation sociale » devenant stigmatisante. Un plus pauvre remplaçant un pauvre, voire un « étranger » remplaçant un ancien « étranger ». Et qu’ainsi il s’agirait bien plus d’une logique sociale, qui serait le vecteur déterminant de la dégradation de l’image des grands ensembles. Il est vrai que la représentation de ces quartiers s’est alimentée du cours des évolutions de leur « peuplement » pour y faire dominer l’opprobre du « ghetto » fixée par l’extérieur et finalement internalisée (Oblet, 2008).
Mais ce mouvement réel de précarisation des populations logées n’est pas purement la conséquence de fautes de gestion comme on l’entend trop souvent. Il n’a pas été strictement « administré » par les HLM ou les villes dans une mauvaise politique de « peuplement ». Il n’est qu’à voir les sanctions plus violentes encore produites par le « marché » dans les grandes copropriétés dégradées. Ce lent et continu mouvement de remplacement de population est d’abord la résultante d’une multiplication en chaîne de choix résidentiels individuels de ménages, d’abords primo arrivants puis de leurs suivants puis encore de leurs suivants qui n’ont eu de cesse de vouloir enfin quitter ces quartiers, d’aspirer à d’autres types d’habitat ou de ne plus se reconnaitre dignement dans cet urbanisme. De ne plus y trouver valeur à leurs yeux.
Ce qui dicte les choix des gens, dès lors qu’ils accèdent à cette liberté, c’est la représentation qu’ils ont de leur dignité, de leur bonheur de vivre et l’aspiration à retrouver un modèle d’habitat conforme aux valeurs communes et reconnues. Un « idéal » d’habitat qui reste ancré dans notre culture anthropologique en nous faisant dire invariablement que l’on rentre « à la maison » quel que soit le type de logement qu’on habite.
Certes, quand ils s’en échappent, peu s’expriment en mettant en cause explicitement la forme urbaine des grands ensembles et l’inversion des valeurs urbaines sur laquelle, elle est fondée. Mais tout y renvoie à une perception d’un lieu réprouvé : densité, perte de l’intimité, anonymat impossible, sentiment d’insécurité des lieux, gigantisme et aliénation d’un collectif imposé, absence d’un « quant à soit » possible, … (CES de l’ANRU, 2014). Très vite, dès l’origine ou presque, ce sont bien des termes à caractérisation spatiale, urbains, tels que « cages à lapin », « cité dortoir » qui ont été appliqués dans le langage commun à ces quartiers. Ils ont ensuite été rattrapés et dépassés par de nouveaux termes plus stigmatisant encore, tels que « ghettos »[2], à connotation plus sociale[3].
Ces grands ensembles ne souffrent pas tant d’une obsolescence de leur logement, de leur qualité technique, ni d’une mauvaise politique de peuplement qu’il suffirait d’inverser. Ils pâtissent de cette obsolescence culturelle, que manifestent une représentation collective déclassée, une perte absolue d’attractivité dont il a résulté un lent écrémage social. Les populations qui en avaient les ressources quittant ces lieux au profit d’autres populations qui ne peuvent que se résoudre à venir habiter là.  Cette architecture conserve une valeur d’usage en ce qu’elle loge utilement des gens, bien sûr. Mais sa valeur symbolique quant à elle, désigne, connote négativement et indique à ses habitants leur place sociale. Ils vivent là, renvoyés dans la hiérarchie territoriale à la fraction de l’espace urbain la plus déconsidérée, où nul ne reconnait plus de réelle valeur d’habiter. Cette forme urbaine est devenue l’archétype de l’exclusion territoriale.
Cette obsolescence a atteint un seuil qui obère toute hypothèse de « réhabilitation » de ces quartiers, sans modification profonde de leur morphologie et de leurs fonctions.  Non pas au sens technique où il faudrait s’interdire d’y ravaler les immeubles ou d’y améliorer logements et parties communes. Il y a toujours nécessité d’apporter dignité et confort aux populations qui y résident. Il est vain de croire qu’à l’instar d’autres types de quartiers déqualifiés, tels que les centres urbains ou les faubourgs anciens qui ont retrouvé un attrait social et urbain par un investissement sur le confort des logements et une valorisation des espaces publics, les grands ensembles pourraient eux aussi connaitre ce type de résurgence, de réhabilitation urbaine. Il y manque structurellement la valeur patrimoniale, la valeur historique et symbolique et la position urbaine de ces tissus anciens de ville, qui leur ont permis, par la seule remise en état du bâti et des espaces publics, de sortir de leur spirale sociale de dégradation.
On connait ces tentatives de réhabilitation architecturale de quelques grandes barres d’immeubles, percement de « fenêtres urbaines » à la Courneuve, « écrêtement oblique » à Besançon, adjonctions d’escaliers ou de volumes extérieurs en façade, à Orly ou Aubervilliers, qui se sont finalement soldées par des démolitions.
Dès lors que l’on cherche à insuffler plus de mixité sociale dans ces grands ensembles, ou plus fondamentalement encore, que l’on ne se complait plus à étiqueter les populations les plus défavorisées de la société par leur habitat, il sera nécessaire d’en recomposer fortement le paysage, de dissoudre cette forme urbaine stigmatisante et historiquement obsolète, dans la neutralité bienveillante du tissu urbain environnant.
Il ne s’agit pas de ne s’attaquer qu’au territoire et de délaisser pour autant les situations sociales de ceux qui l’habitent. Mais on ne peut s’évertuer à réduire les inégalités socio-économiques des gens en les laissant vivre par ailleurs dans un cadre bâti qui les rappelle constamment à une communauté de destin, à leur statut de relégués.
La rénovation urbaine nécessaire de ces grands ensembles est une étape historique, universellement appliquée, de la politique de la ville, qui s’attache à la mutation et la qualification physique de ces quartiers et à l’apport que cela peut représenter pour les populations résidentes, que de vivre plus communément en « ville » et non plus dans son arrière-cour mentale.
La rénovation urbaine doit être évaluée à sa juste place. La question n’est pas de savoir s’il est fallacieux de s’obstiner à chercher un remède spatial à une question qui serait en fait sociale (Bellanger, Collet, Desage, Gilbert, 2018), ni un remède social à ce qui commence comme une question urbaine mais de combiner tous les types de remèdes pour répondre à une question sociale qui puise des racines dans une question urbaine.
Il faut considérer la rénovation urbaine comme une dynamique de gestion urbaine et non pas comme le vecteur unique de la résolution de la question sociale. Il s’agit finalement d’une politique de gestion urbaine qui s’attaque à l’obsolescence de territoires socialement et culturellement marqués, et de ce fait leurs habitants, du sceau du rejet. Chacun sait que la gestion urbaine est un processus continu. Il ne faut pas craindre de penser que ce processus doive encore se poursuivre sur un temps long.

 Frédéric WINTER
Novembre 2022

Bibliographie :

• Allen Barbara, Bonnetti Michel.  L’habiter, un impensé de la politique de la ville, L’Aube, 2018.
• Bellanger Emmanuel, Collet Anaïs, Desage Fabien, Gilbert Pierre. « Rénovation urbaine. L’espace comme remède à la question sociale ? », Métropolitiques, avril 2018.
• Berland-Berthon Agnès. Les grands ensembles : des quartiers pas comme les autres. L’Harmattan, pp.255-268, 2009.
• Canteux Camille. Filmer les grands ensembles. Villes rêvées, villes introuvables : une histoire des représentations audiovisuelles des grands ensembles, milieu des années 1930 – début des années 1980, Paris, Créaphis Éditions, collection « Lieux habités », 2014.
• CES de l’ANRU. Mon quartier a changé. Ce que disent les habitants de la rénovation urbaine, La documentation française, 2014
• Chamboredon Jean Claude, Lemaire Madelaine. Proximité spatiale et distance sociale. Les grands ensembles et leur peuplement. Revue française de sociologie, 1970
• Füzesséry Stéphane. « Les grands ensembles : généalogie d’un rejet », Métropolitiques, 2 octobre 2015.
• Genestier Phillipe, Baudin Gérard, « Faut-il vraiment démolir les grands ensembles ?», Espaces et sociétés 2006/1 (n 124-125),
• Koci, Simon « Le lieu et le mal-être, ou, L’habitabilité des cités HLM de France » Mémoire. Montréal (Québec, Canada), Université du Québec à Montréal, (2009).
• Lapeyronnie Didier. Ghetto urbain, ségrégation, violence, pauvreté en France aujourd’hui, Robert Laffont, 2008
• Oblet Thierry. Le ghetto ou l’anéantissement de la politique, La vie des idées, 2008
• Paquot Thierry. Désastres urbains, les villes meurent aussi . La découverte, 2019
• Paugam Serge (dir.) L’exclusion, l’état des savoirs, La Découverte, 1996
• Pinson Daniel. La monumentalisation du logement, l’architecture des ZUP comme culture, Les cahiers de la recherche architecturale, Paris Editions du patrimoine, 1996.
• Pinson Daniel. Les grands ensembles comme paysages, in Robert Escalier, Paysages urbaines (XVIè-XXè siècles) CMCC (Centre méditerranéen de Culture contemporaine, Université de Nice Sophia Antipolis) pp 157-178, 2000.
• Quelles nouvelles formes architecturales et urbaines pour les grands ensembles ? Les Dossiers DGUHC 2001
• Tissot Sylvie, De l’emblème au « problème » : histoire des grands ensembles dans une ville communiste, in Les Annales de la recherche urbaine n°93, 2003

[1] Très vite des voix se sont élevées dès la construction des premiers grands ensembles contre une architecture « concentrationnaire » (voir le très beau court métrage de Maurice Pialat « l’Amour existe » 1960)

[2] En rappelant toutefois que le ghetto est d’abord la désignation physique d’un lieu, circonscrit, fermé, réservé à des populations ostracisées.

[3] Voir néanmoins l’analyse fort intéressante de Simon Koci (Koci, 2009), de textes de rap de chanteurs français sur les cités, relevant quatre univers sémantiques autour des notions d’Organisation, de Localisation, de Bâti et de Paysage qui ressortent bien de caractérisations spatiales.

Le 10 octobre 2022, à Château-Gontier en Mayenne, le président de la République, Emmanuel Macron, a évoqué sa volonté d’ouvrir un nouveau « chapitre de la vraie décentralisation ». Le logement, sujet territorial par essence, sera-t-il concerné par cette possible évolution du cadre de relations entre l’État et les collectivités ? La question mérite d’être examinée, d’autant que les réalités de marché et les situations vécues apparaissent de plus en plus différenciées.
Mais que recouvrent ces termes ? Après une première partie qui rappelle quelques définitions, nous évoquerons, de manière synthétique, l’histoire de la lente décentralisation en matière de logement depuis 1982. En troisième partie, nous aborderons les questions majeures que poserait une décentralisation accélérée de la compétence logement et les sujets qui pourraient être concernés.

De quoi parle-t-on ? La décentralisation, en quelques lignes

D’après le site du Larousse, la décentralisation peut être « un système d’organisation des structures administratives de l’État dans lequel l’autorité publique est fractionnée et le pouvoir de décision remis à des organes autonomes régionaux ou locaux »[1].
En janvier 2020, pour préparer la loi appelée à l’époque « 3D » pour « différenciation, décentralisation, déconcentration » et à deux mois de la crise sanitaire qui allait bloquer le pays, le premier ministre, Edouard Philippe, avait adressé une circulaire aux préfets de région pour organiser la concertation sur la répartition et l’exercice des compétences des collectivités territoriales. Cette circulaire, composée de 53 pages, annexes incluses, comprend des fiches techniques pédagogiques dans lesquelles on peut lire différents rappels et définitions.
Il est écrit qu’« une décentralisation aboutie est un transfert d’une politique publique, assumé, plaçant la collectivité en situation de pleine responsabilité démocratique, lisible pour le citoyen, sans doublon et sincère financièrement. Sa réussite, c’est-à-dire l’efficacité et l’efficience qui doivent en résulter en termes d’action publique, doit être évaluée, sous le contrôle du Parlement, seul compétent pour déterminer les compétences des collectivités territoriales. »
La circulaire définit trois autres modes de relation entre l’État et les collectivités territoriales :
– la délégation: le Code général des collectivités territoriales « prévoit la possibilité pour l’État, sauf lorsque sont en cause des intérêts nationaux, de déléguer par convention à une collectivité territoriale ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui en fait la demande l’exercice de certaines de ses compétences » ;
– la contractualisation: il s’agit d’une modalité d’accord souple, l’État et la collectivité concernée conventionnant librement ;
– la participation à la gouvernance: les représentants des collectivités territoriales peuvent être associés à la gouvernance de certaines structures.
Parmi ces quatre possibilités, la décentralisation apparaît comme la forme la plus aboutie de relation entre l’État et les collectivités – au sens du transfert de responsabilité –, celle qui permet d’affecter pleinement la compétence concernée aux territoires.
La circulaire de 2020 évoque également trois autres pistes pour cette fois adapter le droit aux spécificités locales : la différenciation, l’expérimentation et la dévolution du pouvoir règlementaire local.
La différenciation est possible constitutionnellement, est-il écrit. Il est notamment rappelé que le principe constitutionnel d’égalité, applicable aux collectivités territoriales « ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit. » Toutefois, une modification de la Constitution serait nécessaire pour introduire un « droit à la différenciation » entre collectivités territoriales, « permettant à certaines d’entre elles, d’une part, d’exercer des compétences différentes de celles qu’exercent les collectivités territoriales de la même catégorie et, d’autre part, d’appliquer des règles différentes à l’exercice des compétences, sans qu’il leur soit nécessaire, dans les deux cas, de justifier d’une différence objective de situation ».
L’expérimentation, quant à elle, doit s’inscrire dans le respect des règles de compétences de la collectivité et avoir un objet défini. La circulaire de 2020 précise qu’elle ne peut « déroger que de manière limitée au principe d’égalité ». Dans son étude publiée en octobre 2019 et intitulée « les expérimentations : comment innover dans la conduite des politiques publiques ? », le Conseil d’État rappelle que l’expérimentation est inscrite dans la Constitution depuis 2003. On peut y lire que « dans les années 1990, les pays anglo-saxons ont développé une approche des politiques publiques fondées sur les preuves (evidence-based policy) qui repose sur un ensemble de méthodes inspirées des sciences sociales. »
L’étude indique que deux articles de la constitution française sont aujourd’hui consacrés à l’expérimentation :
– l’article 37-1 qui permet la mise en œuvre d’expérimentations dans des champs très divers de l’action publique et par de multiples opérateurs dont l’État,
– l’article 72 qui autorise plus spécifiquement les collectivités territoriales à déroger à une loi ou une règlementation nationale régissant l’exercice de leurs compétences, dans le cadre d’une expérimentation.
Le Conseil d’État précise également qu’une expérimentation ne nécessite toutefois pas toujours de déroger à une règle, et que de nombreuses expérimentations menées en France sont réalisées sans se fonder sur ces articles.
En annexe de l’étude, on peut lire la liste des expérimentations en cours, notamment celles menées sur le fondement de l’article 37-1 comme l’expérimentation de la fixation d’un loyer unique dans le parc social prévue par la loi Egalité et citoyenneté de 2017 ou l’encadrement des loyers du parc privé en zone tendue prévu par la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi Elan, de 2018. Aucune expérimentation liée au logement ne relevait de l’article 72 de la constitution.
La dévolution du pouvoir réglementaire local s’inscrit justement dans les possibilités offertes par cet article 72. Toutefois, la circulaire de 2020 rappelle que l’exercice d’un pouvoir réglementaire par les collectivités locales doit être le plus souvent explicitement prévu par la loi et assorti par celle-ci de l’encadrement approprié.
Ajoutons aux options possibles la déconcentration, forme la plus aboutie pour laisser le pouvoir à l’État mais au niveau local. Le site « vie publique » rappelle que « c’est un processus d’aménagement de l’État unitaire qui consiste à implanter des autorités administratives représentant l’État dans des circonscriptions administratives locales. Ces autorités sont dépourvues d’autonomie et de personnalité morale. » Le préfet est une autorité déconcentrée, nommée et révoquée par le pouvoir central. L’« État local », comme on le traduit souvent, s’appuie sur des services déconcentrés tels que les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) et les directions départementales des territoires (DDT) ou directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) qui sont le relais des DREAL.
Ces rappels confirment que la gradation des possibles laisse le choix au gouvernement d’actes et de désengagements plus ou moins forts. En matière de logement, l’histoire récente montre toutefois qu’il a été difficile de choisir pleinement entre les options offertes : les outils se sont multipliés, faute peut-être de pouvoir régler les problèmes de fond.

Depuis 1982, une décentralisation timide et fragmentée en matière de logement

La gauche, arrivée au pouvoir en 1981, a réalisé une profonde décentralisation de l’administration française. Ce que l’on appelle « l’acte I de la décentralisation » court de 1982, date des « lois Defferre », du nom du ministre de l’intérieur et de la décentralisation de l’époque (et maire de Marseille) à 1986. Dans ce début de septennat, 25 lois complétées par environ 200 décrets se sont succédé[2]. En 1982, la région est ainsi devenue une collectivité territoriale à part entière, dotée d’un conseil élu au suffrage universel, et d’un exécutif. Depuis cette date, le président du conseil départemental et celui du conseil régional sont élus. Toutefois, comme l’écrit la Fondation Jean Jaurès, « l’autonomie supplémentaire accordée aux collectivités territoriales par l’État central ne s’est pas accompagnée d’un réel désengagement de celui-ci ».
Dans cet « acte I » est né le Programme local de l’habitat (PLH)[3], créé par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État. Dans la mesure où il n’existait pas de bloc de compétence habitat (l’aménagement et l’urbanisme relevant de la commune, le logement de l’État et l’action sociale du département), il s’agissait d’inciter chaque échelon à définir ses priorités.
Mais le vrai « acte I » pour le logement peut être daté des années 1999-2000, sous l’impulsion de deux lois et par effet ricochet, pourrait-on dire :
– la loi dite « Chevènement » de juillet 1999 qui confère un nouveau statut à l’intercommunalité avec des Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération et communautés urbaines) ;
– la loi dite « SRU » pour « solidarité et renouvellement urbain » que l’on connaît surtout pour son fameux article 55 fixant un taux minimal de logement social par commune. Elle visait une meilleure articulation entre habitat et urbanisme et cherchait déjà à limiter l’étalement urbain. Les lois de 1982 avaient dissocié la responsabilité du logement de celle de la politique urbaine, la compétence logement restant centralisée et l’urbanisme atomisé entre les plus de 36 000 communes.
« L’acte II » de la décentralisation a été initié par Jean-Pierre Raffarin, alors premier ministre. Durant cette période, la loi d’août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet à l’État de déléguer la gestion des aides à la pierre (parc locatif social et parc privé, ce dernier relevant de l’Agence nationale pour l’habitat) aux EPCI compétents en matière d’habitat ainsi qu’aux départements. Cette délégation s’entend pour six ans renouvelables.
Autre évolution : les fonds de solidarité pour le logement (FSL), créés en 1990, destinés à aider les ménages ayant de faibles ressources et rencontrant des difficultés liées au logement, ont été décentralisés. Initialement co-pilotés et financés à parité par l’État et les départements, les FSL sont depuis 2005 sous la seule responsabilité administrative et financière des départements.
En 2006, la loi portant engagement national pour le logement (dite ENL) crée le plan départemental de l’habitat (PDH) visant à assurer la cohérence des politiques du logement entre les territoires couverts par un PLH et le reste du département.
En 2009, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (dite Molle) élargit la boîte à outils des territoires, en particulier en matière d’intervention sur le parc privé. Elle crée l’obligation pour chaque organisme HLM de conclure une convention avec l’État (convention d’utilité sociale). À noter que, dans un mouvement inverse à la décentralisation, l’ex-« 1 % logement » devient, à ce moment-là, Action Logement et réduit son réseau à une vingtaine de collecteurs contre une centaine auparavant.
Depuis 2012 s’est ouvert « l’acte III » de la décentralisation, toujours dans une logique de « pas à pas » concernant le logement.
En 2014, deux lois se sont succédé : en janvier, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite MAPTAM) qui a notamment renforcé les compétences des métropoles et créé celle du Grand Paris ; puis en mars, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite Alur) qui a rendu possible l’encadrement des loyers pour les zones en tension et transféré aux EPCI la compétence PLU ainsi que certaines responsabilités relatives aux politiques d’attribution des logements sociaux, renforcées par la loi Egalité et Citoyenneté.
L’article 122 de la loi Alur prévoit expressément d’« élargir les délégations de compétence en matière de politique du logement ». La convention de délégation doit préciser les objectifs poursuivis et les actions à mettre en œuvre en matière de réalisation, de réhabilitation et de démolition de logements locatifs sociaux, ainsi qu’en matière de rénovation de l’habitat privé, notamment dans le cadre d’opérations programmées d’amélioration de l’habitat. Elle doit spécifier, par commune, les objectifs et les actions menées dans le cadre de la lutte contre l’habitat indigne. Il y a des axes obligatoires : l’attribution des aides au logement locatif social et la notification aux bénéficiaires et l’attribution des aides en faveur de l’habitat privé. La délégation peut également porter sur tout ou partie d’autres compétences : la garantie du droit à un logement décent, la mise en œuvre de la procédure de réquisition, la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement. Il est prévu que la convention de délégation fixe, « d’une part, dans la limite des dotations ouvertes en loi de finances, le montant des droits à engagement alloués à [l’EPCI] et, d’autre part, le montant des crédits que celui-ci affecte sur son propre budget à la réalisation des objectifs de la convention ».
Le 25 avril 2019, lors de la conférence de presse consécutive au Grand Débat national lancé après la crise des gilets jaunes, le président de la République a annoncé vouloir « ouvrir un nouvel acte de décentralisation adapté à chaque territoire. […] ce nouvel acte de décentralisation doit porter sur des politiques de la vie quotidienne, le logement, le transport, la transition écologique, pour garantir des décisions prises au plus près du terrain ».
Quelques mois après ces déclarations, naissait le projet de loi « 3D ». Après de nombreux débats, ce projet est devenu, en février 2022, la loi « 3DS » : le « s » de « simplification » a remplacé le « d » de « décomplexification » (on parlait initialement de loi « 3D » puis « 4D » et enfin « 3DS »).
L’intervention d’Emmanuel Macron en 2019 et la circulaire de 2020 avaient fait naître des espoirs d’évolution significative chez les tenants de la décentralisation mais force est de constater que la loi « 3DS » n’a pas bouleversé le cadre institutionnel. En matière de logement, d’aménagement et d’urbanisme, elle a conduit notamment à une pérennisation de la loi SRU sur la construction de logements sociaux, à la prolongation de l’expérimentation de l’encadrement des loyers en zones tendues et à un contrôle du préfet sur les PLU en vue d’atteindre l’objectif « Zéro artificialisation nette » (ZAN) d’ici 2050.
Seule avancée réelle, la création des autorités organisatrices de l’habitat (AOH) sur le modèle de l’autorité organisatrice de la mobilité (AOM). La première AOH est la métropole de Brest (arrêté préfectoral du 19 juillet 2022).
Pour être reconnues AOH, les collectivités candidates doivent remplir, de façon cumulative, quatre conditions, ce qui limite les possibles :
– avoir adopté un PLUi ;
– disposer d’un PLH exécutoire ;
– avoir signé une convention intercommunale d’attribution (CIA) ;
– être délégataire des aides à la pierre.
La métropole de Brest serait prête à aller plus loin et indique qu’elle « s’inscrira par ailleurs pleinement dans l’esprit du législateur pour donner corps à un statut qui reste à être étoffé, notamment par une possible décentralisation des financements des politiques de l’habitat. »[4] Mais, comme l’écrit[5] Jean-Claude Driant en parlant des AOH, il s’agit surtout d’une « mesure symbolique reconnaissant par un statut nouveau les intercommunalités qui ont su s’approprier les compétences qui leur ont été progressivement imposées ou proposées depuis la fin des années 1990 ».
Le fait que, le 10 octobre 2022, soit un peu plus de cinq mois après sa réélection, le chef de l’État revienne sur le sujet de manière générale et qu’il parle d’une « vraie décentralisation », montre bien que l’exercice de 2020 et la loi de début 2022 n’ont pas abouti, selon lui, au changement attendu.

Les questions que poserait une « vraie » décentralisation de la compétence logement

Comment aborder, dans ce débat, la question du logement sachant que les évolutions initiées depuis 40 ans ont laissé un goût d’inachevé[6], à force de segmenter les sujets ?
Début octobre 2022 à Bordeaux, lors de la 32^ème Convention des intercommunalités, la Première ministre a indiqué que le logement faisait partie des trois « défis » que l’État et les intercommunalités devraient relever ensemble. Elisabeth Borne a précisé : « nous devons placer les moyens et les responsabilités à l’échelle du bassin de vie, tout en répondant aux exigences de production de logements et de mixité sociale. C’est pourquoi, comme le président de la République s’y était engagé, nous mènerons une réforme de la politique du logement fondée sur la décentralisation des compétences de l’État. C’est un chantier important. Je suis prête à le lancer avec vous très prochainement », a-t-elle lancé aux présidents d’intercommunalités présents.[7]. Et le président de la République d’ajouter quelques jours plus tard, à la question de savoir s’il faut décentraliser ou déconcentrer, que, là aussi, il croit au « en même temps ». « Il n’y a pas de territoires dans lequel il n’y a plus d’espoir. Il y a des territoires qui ont des projets, des territoires qui n’ont pas de projet »[8], a-t-il lâché.
L’exemple du Programme « Action Cœur de ville » (ACV) conduit à s’interroger sur des points essentiels en matière de méthode. Ce type de programmes, que ce soit dans les quartiers relevant de la politique de la ville avec l’Agence nationale pour la rénovation urbaine comme ceux dans les centres anciens avec ACV, a vocation à financer des projets définis au plus près du terrain. Une fois la liste des territoires éligibles établie, c’est aux acteurs locaux de monter leur projet et de le défendre pour qu’il soit financé. Ce type de dispositif présente toutefois trois inconvénients :
1/ il couvre certains territoires, de manière volontairement discriminante (les territoires non-élus doivent se débrouiller avec le droit commun) ;
2/ le choix des territoires concernés reste du ressort de l’État et de ses partenaires ;
3/ la dynamique de projet dépend de l’ingénierie locale et il y a des situations hétérogènes, voire des insuffisances dans certains cas.
Évidemment, les collectivités demandent globalement que leurs spécificités soient reconnues et qu’il leur soit possible de piloter les politiques de l’habitat en tenant compte de la diversité des réalités locales. Mais parallèlement, elles soulignent souvent la nécessité de disposer d’un cadre d’action global qui permette la solidarité nationale et une visibilité de moyen-long terme sur les financements affectés.
Au-delà des sujets juridiques et institutionnels qui ne sont pas traités ici, deux questions apparaissent donc majeures :
– quelles compétences déléguer en garantissant la cohésion des territoires et en évitant l’accroissement des fractures ? (A)
– comment assurer les collectivités concernées qu’elles disposeront des moyens financiers et humains nécessaires à l’exercice de ces compétences dans le temps ? (B)

(A) Trois sujets potentiellement décentralisables

Les zonages[9]

Les périmètres A-B-C[10] actuels, datant de 2014 (cf. carte 1a ci-dessous), ne sont plus en phase avec les dynamiques locales, d’autant que les périmètres communaux ou intercommunaux ne sont que des limites administratives ne correspondant pas aux réalités vécues. Il s’agirait de donner la possibilité aux acteurs locaux de réviser les zonages, voire de les supprimer et de décider d’en définir ou pas. Cette seconde option serait certes plus radicale mais répondrait pleinement à l’objectif de décentralisation.
Ce choix, qui pourrait relever des EPCI puisqu’ils portent les PLH, renvoie également à la question des politiques fiscales et des règlementations associées. Il y aurait sans doute des effets de bords et les régions, chefs de file en matière d’aménagement du territoire, pourraient être les gardiennes de la cohérence globale des décisions des intercommunalités.
Un autre zonage, dit « 1/2/3 », s’applique pour le calcul des aides personnelles au logement (AL et APL) et sert également à déterminer les plafonds de loyer du logement social.

Une expérimentation a eu lieu en Bretagne concernant le Pinel. D’après une dépêche AEF publiée en septembre 2021[11], le rapport d’évaluation de la DREAL, relatif à cette expérimentation, confirme que « lorsque le zonage est adapté, le dispositif Pinel a des effets positifs s’il est maîtrisé » même si les services de l’Etat se refusent à tout bilan définitif. Il est noté que le principal intérêt du Pinel est de participer de manière importante à la fluidité du marché immobilier, l’expérimentation ayant permis « d’améliorer l’équilibre de l’activité entre l’Ouest et l’Est de la Bretagne » selon le rapport.

Au-delà du seul dispositif Pinel, revoir la question des zonages apparaît essentiel pour retravailler la complémentarité des parcs selon les besoins locaux et surtout pour être en mesure, plus rapidement que ne le peut l’État, d’ajuster les périmètres à des niveaux infra-communaux, en fonction de projets que porteraient les élus et des enjeux du lien emploi-logement (réindustrialisation, réouverture d’une gare, annonce d’un projet d’équipement structurant…).
On peut également lier à cet enjeu deux autres objectifs en matière de régulation des marchés : la régulation des locations touristiques de courte durée et l’encadrement des loyers, de plus en plus réclamé dans les grandes agglomérations. Il faudrait trancher entre deux options : laisser le choix à l’État de décider quelles collectivités doivent être concernées ou laisser au local la liberté d’encadrement en fixant uniquement des critères objectifs au niveau national (niveaux de prix, évolution des prix…).

La sobriété foncière

En lien avec le point précédent, l’objectif serait d’une part, de permettre des ajustements locaux dans la mise en œuvre de la sobriété foncière et de l’objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN) d’ici à 2050, d’autre part, de concevoir un système de compensation à bonne échelle. Même si le sujet du ZAN est encore mal défini, cette compensation pourrait s’entendre au niveau régional car la région joue un rôle structurant en matière d’aménagement du territoire. Signer des « conventions de sobriété foncière » ne suffirait pas pour parler d’une vraie décentralisation, même si l’État en était signataire. Si la décentralisation devenait effective sur ce champ, il s’agirait d’aller encore plus loin car le foncier constitue le problème-clé, non résolu. C’est à la fois le frein et la difficulté, faute d’une véritable stratégie nationale. Dans un système décentralisé, l’État ne serait plus que l’évaluateur, laissant la main aux régions pour mettre en place une stratégie adaptée. Reste qu’il faudra impérativement définir un outil unique de calcul, outil qui s’imposera à tous, au risque de ne pas pouvoir consolider les chiffres ni de vérifier que les objectifs nationaux sont atteints.
Parallèlement et pour faire face au système de poupées russes mis en place avec les différents schémas et plans (schémas régionaux, périmètres SCOT, PLH, PLU, PLUiH), il faudrait aller plus loin en permettant aux EPCI de disposer de la compétence des permis de construire. La difficulté est de passer outre l’opposition des maires, relayée par le Sénat.
Se poserait également la question d’un véritable transfert de compétence en matière d’aides à la pierre, c’est-à-dire permettre de dépasser le système de convention de délégation en place aujourd’hui. Cela obligerait à imaginer une articulation avec d’une part, l’article 55 de la loi SRU car c’est le préfet qui a le pouvoir de préemption et de mobilisation des aides le cas échéant, d’autre part le droit au logement opposable (DALO).
Cette décentralisation en matière de production mérite toutefois des garde-fous vu l’exemple allemand. « La compétence de la production de logements sociaux a été transférée aux régions en 2006 et depuis la production a été très faible, de l’ordre de 10 000 logements par an », écrit Jean-Pierre Schaefer dans un article daté de 2019 et pointant un début d’orage chez nos voisins[12].

La rénovation énergétique

De nombreux EPCI réclament cette compétence. Faut-il prévoir une contractualisation ou une décentralisation pleine et entière ? La vraie question est : « qui paie ? » vu les montants astronomiques nécessaires, évalués à plusieurs milliards d’euros, pour supprimer toutes les passoires thermiques d’une part, améliorer les étiquettes des autres logements d’autre part.

(B) Quelle répartition financière ?

Au moins trois logiques possibles

– Logique de guichet : une collectivité demande à l’État une enveloppe en fonction de ses prévisions. Le risque est de mettre en place un système de « première collectivité arrivée, première servie » et de conduire à une suppression de dispositifs faute de moyens adaptés au niveau local.
– Logique d’impôts locaux affectés : après que l’État a supprimé la taxe d’habitation et bientôt la contribution sur la valeur ajoutée (CVAE), cette piste semble la moins probable, sauf à imaginer un transfert partiel de TVA liée au logement comme le proposent certains.
– Logique d’enveloppe pluriannuelle : dans cette option, la collectivité serait amenée à rembourser l’État si toute l’enveloppe affectée n’était pas consommée, ce qui conduirait à renforcer la culture du résultat. Le fait d’engager des plans pluriannuels donnerait de la visibilité et permettrait un meilleur pilotage, en limitant le risque de remise en cause annuelle et en veillant à une cohérence des objectifs (sobriété foncière / besoins en logement / développement économique / réhabilitation lourde).
Sauf pour la deuxième option, peu probable, se pose la question du montant de l’enveloppe nationale, fixée notamment en fonction de considérations budgétaires globales et de critères de répartition. Quel outil indiscutable utiliser pour affecter les ressources ? Il faudrait définir des règles à partir d’une évaluation commune des besoins, par l’État et les collectivités. Est-ce cette ambition que pointait la circulaire de 2020 en parlant d’une décentralisation « sincère financièrement » ?

Des interrogations toutefois face au désengagement de l’État

Le graphique 1, publié en septembre 2022 par le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires[13], montre bien que, même sans décentralisation achevée en matière de logement, la contribution des collectivités territoriales a augmenté et a compensé en partie le désengagement de l’État dans ce domaine.

En 2021, l’État est redevenu le premier contributeur des subventions d’investissement (42,3 %), cette forte progression est toutefois liée aux financements (temporaires ?) à destination de l’Anah (MaPrimRénov’). Ce n’était plus le cas depuis 2005. Sachant par ailleurs que la contribution des collectivités locales est probablement sous-estimée, notamment en raison des aides « en nature » (foncier décoté notamment) qui ne sont retracées nulle part.

Graphique 1 : montant des subventions d’investissement selon le contributeur

Le corollaire aux questions financières demeure le fait de disposer d’une ingénierie locale adaptée. Sans doute faudrait-il accroître les mutualisations entre collectivités, certaines pourraient mettre à disposition de leurs voisines des experts du logement. D’ailleurs, l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), mise en place en janvier 2020, se présente comme un « partenaire pour les collectivités locales » et propose justement du soutien en ingénierie pour faciliter la définition et la réalisation des projets locaux. L’ingénierie apparaît de fait comme la condition nécessaire à la réussite de tout transfert de compétences.

D’autres questions à traiter

Nous n’avons pas évoqué ici la question de la mission sociale des départements et du lien avec la politique du logement. Une décentralisation avancée imposera de revoir également les compétences des différentes strates et leurs complémentarités. Différents niveaux de collectivité pourraient être associés à un même objectif. Il sera important d’éviter que la nouvelle organisation ne conduise à une complexification des dispositifs, chaque strate définissant ses propres règles qui ne seraient pas compatibles entre elles.
Autre sujet qui n’a pas été traité dans cet article compte-tenu des turbulences que traverse (encore) le Groupe Action Logement : la collecte de la Participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC). Dans une note datée de l’été 2022, Intercommunalités de France mentionne l’idée d’engager une réflexion sur la régionalisation de la PEEC dans l’objectif de renforcer la délégation des aides à la pierre. Cette approche pourrait toutefois déstabiliser plus encore le mouvement paritaire, remettre en cause ses principes de péréquation et de solidarité nationales ainsi que créer de nouvelles fractures territoriales.
L’ensemble des pistes mentionnées dans cet article vise à la fois la métropole et l’Outre-mer. Un article spécifique mériterait cependant d’être rédigé pour évoquer la situation des territoires ultra-marins et leur diversité, notamment institutionnelle[14].

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En conclusion, il ressort que la question du logement pourrait largement être décentralisée vu les enjeux locaux qu’elle recouvre et la responsabilité de plus en plus forte qui repose sur les élus locaux dans ce domaine. Ils ont devant eux de nouveaux combats à mener, ceux de la transition écologique, de la sobriété foncière et de la crise du logement qui est en germe, avec parfois des objectifs contradictoires.
Entre les réticences face à l’acte de construire et l’impérieuse nécessité de répondre aux attentes des Français, il est important de rappeler que la décentralisation du logement ne pourra être efficace que si elle repose sur deux piliers indissociables : aborder les besoins en quantité et en qualité. L’une ne va pas sans l’autre. Il s’agit de prendre en compte globalement la construction neuve et la réhabilitation tout en améliorant les conditions de logement, c’est à dire permettre à chacun d’être logé convenablement, dans un environnement agréable et bénéficiant d’équipements publics adaptés. Qui va payer ? Cette question, qui impose de ne pas opposer l’État aux collectivités, reste majeure à un moment où les débats relatifs au projet de loi de finances ne font pas du logement un sujet-clé et où l’État compte sur Action Logement, ou sur la PEEC, pour payer certaines notes.

Claire Guidi
Novembre 2022

[1] Le site du Larousse ajoute deux autres points :
– une politique d’aménagement du territoire visant à rétablir l’équilibre entre Paris et la province en incitant les entreprises industrielles et commerciales à transférer leurs usines et leurs bureaux en province ;
– un ensemble des méthodes d’organisation et de gestion consistant à transférer le pouvoir de décision aux niveaux hiérarchiques inférieurs.

[2] cf. article de la Fondation Jean Jaurès

[3] http://logement.web-pme.fr/dictionnaire-du-logement/p/programme-local-de-lhabitat-plh/

[4] https://www.brest.fr/actus-agenda/actualites/actualites-2561/brest-metropole-designee-comme-autorite-organisatrice-de-lhabitat-1611153.html

[5] Tribune publiée par News Tank en mai 2022, « Politiques de l’habitat et décentralisation : passer des discours aux actes », Jean-Claude Driant

[6] Titre du dossier du magazine Intercommunalités d’avril 2019, n°238 : « Habitat et logement : la décentralisation inachevée »

[7] https://www.gouvernement.fr/discours/discours-de-la-premiere-ministre-elisabeth-borne-a-la-32eme-convention-des-intercommunalites-de-france

[8][8] https://www.vie-publique.fr/discours/286751-emmanuel-macron-10102022-presence-de-l-etat-dans-les-territoires

[9] http://logement.web-pme.fr/dictionnaire-du-logement/w-x-y-z/les-zonages-de-la-politique-du-logement/

[10] Le zonage ABC a été créé en 2003 dans le cadre du dispositif d’investissement locatif dit « Robien ». Il a été refondu depuis, en 2006, 2009 et 2014. Depuis 2014, le zonage a fait l’objet de deux révisions partielles en 2019 et en 2022.
Défini à l’article D304-1 du code de la construction et de l’habitation, le zonage conventionnellement appelé ABC effectue un « classement des communes du territoire national en zones géographiques en fonction du déséquilibre entre l’offre et de la demande de logements ». Source : ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires

[11] Dépêche n°657700, publiée le 03/09/2021, rédigée par Élodie Raitière

[12] http://logement.web-pme.fr/2019/09/le-logement-en-allemagne-debut-dorage-dans-un-ciel-jadis-serein/

[13] Rapport du Compte du logement 2021, Datalab : document édité par le Service des données et études statistiques (SDES)

[14] Le ministre délégué, Jean-François Carenco, a évoqué, début septembre 2022, une nouvelle relation entre les Outre-mer et l’Hexagone qui sera guidée par « trois maîtres mots : renouveau, différenciation, responsabilisation ». Le ministre a par ailleurs précisé que la question institutionnelle n’était pas secondaire mais subséquente. Reste à savoir si cette dynamique inclurait également les questions liées au logement, la ligne budgétaire unique et les dispositifs de défiscalisation par exemple.
https://outremers360.com/bassin-atlantique-appli/la-feuille-de-route-de-jean-francois-carenco-pour-batir-le-renouveau-entre-les-outre-mer-et-letat

1.    Un équipement en progression constante sous l’effet des vagues de chaleur

Un quart des logements équipés, un marché dynamique

Alors que la climatisation est bien établie dans les bureaux ou les bâtiments de santé, elle restait, jusqu’à il y a quelques années, un équipement peu répandu dans les logements. Pour cette raison, le suivi du taux d’équipement faisait l’objet de peu d’enquêtes.
Au cours de la dernière décennie, cependant, les études se sont multipliées. Elles mettent en évidence une augmentation constante du taux d’équipement. Ainsi, l’INSEE estimait à 11% les logements équipés en 2016 (Enquête budget des ménages 2017) et EDF R&D à 14% (« La climatisation des logements résidentiels : laisser faire ou encadrer intelligemment ? » – EDF R&D 2020). Le taux monte à 22% dans une enquête menée en 2019 par EDF R&D. Celle réalisée à l’été 2020 par CODA Stratégies pour l’ADEME[1] établit le taux à d’équipement à 25% en France Métropolitaine, ce qui est cohérent avec les données récoltées par EDF environ un an avant. Ainsi, un quart des logements français seraient désormais équipés d’une forme ou une autre de climatisation.
Ces chiffres sont à mettre en regard des données de marché. Au cours des 15 dernières années, entre 8 et 10 millions d’appareils destinés au logement ont été vendus sur le marché français. Les ventes de climatiseurs fixes ont doublé entre 2015 et 2020. Plus de 60% des équipements ont été acquis il y a moins de 5 ans et près d’un tiers au cours des deux dernières années.
Dans l’enquête menée en 2020 par CODA Stratégies pour l’ADEME, parmi les ménages non équipés, un quart déclare envisager un achat au cours des deux prochaines années. Même si toutes ces intentions ne se traduiront pas en achat, elles témoignent néanmoins de l’entrée de l’équipement dans les habitudes et les représentations sociales autour du logement.

Une dynamique d’équipement portée par des systèmes peu efficaces sur le plan énergétique

De quels équipements parle-t-on concrètement ? Dans les logements, la climatisation peut prendre plusieurs formes.
La climatisation mobile est l’équipement principal des Français. 11% des foyers de France métropolitaine en sont équipés. Il est peu coûteux, facile à installer et transportable d’une pièce à l’autre. C’est cependant l’équipement le moins efficace sur le plan énergétique, notamment car il doit être installé à proximité d’une ouverture pour faire passer la gaine d’évacuation (généralement via une fenêtre entrebâillée). L’air chaud de l’extérieur entre ainsi dans la pièce, ce qui est peu efficace et incohérent avec le fonctionnement d’un climatiseur.
Viennent ensuite les climatiseurs fixes, installés soit dans une seule pièce (ils sont alors dits mono-splits), soit dans plusieurs pièces avec un système centralisé (on parle alors de multi-splits) associé alors à une pompe à chaleur air-air. Il s’agit de systèmes très reconnaissables car ils nécessitent une unité extérieure, souvent installée en façade ou sur le toit. Ces systèmes sont généralement réversibles, c’est-à-dire qu’ils peuvent produire du chaud comme du froid.
Le suivi du marché fait apparaître une croissance des ventes de climatisation monosplit et un tassement pour les climatiseurs mobiles, ce qui augure d’un transfert entre les deux types de marchés. Ce transfert peut s’expliquer par le niveau de service supérieur des climatiseurs fixes : silence de fonctionnement, utilisation réversible plus naturelle, meilleure performance énergétique, prescription des associations de consommateurs qui décommandent l’utilisation d’un climatiseur mobile pour un usage régulier, etc. Il n’est pas certain cependant que le climatiseur mobile soit appelé à une marginalisation irrémédiable. D’une part, il conserve certains avantages non négligeables en ce qui concerne le prix et évidemment la mobilité et la facilité d’installation. D’autre part, il bénéficie d’avancée technologiques continues (meilleur rendement, silence de fonctionnement), voire de rupture technologique à court terme (suppression de la contrainte d’évacuation des calories par conduit).
Enfin, l’équipement peut se faire par le biais d’une pompe à chaleur air-eau qui est avant tout un équipement de chauffage, mais qui peut s’utiliser de manière réversible, pour créer de la fraicheur (via, par exemple, un plancher chauffant qui devient rafraichissant, ou des émetteurs basse température).
Enfin, il existe en France des réseaux de froid, mais ils restent peu répandus, et desservent principalement des locaux tertiaires.

Des différences entre type d’habitat, zones géographiques et catégories socio-professionnelles

Ce taux d’équipement national de 25% masque des réalités différentes entre type d’habitat, zones géographiques et catégories socio-professionnelles.
Les maisons individuelles sont beaucoup plus équipées (31%) que ne le sont les appartements (20%). Les vagues de chaleur étant ressenties encore plus fortement dans les centres urbains, le taux de climatisation des appartements progresse cependant en conséquence. L’écart entre habitat individuel et collectif fait également ressortir des différences importantes en termes de type d’équipement. En effet, les occupants d’appartements ont plus tendance à s’équiper de climatiseurs mobiles ; c’est le cas pour 62% d’entre eux. Les maisons individuelles connaissent de leur côté une diffusion relativement équilibrée des différentes technologies disponibles.
Le taux d’équipement varie également en fonction du climat local. Ainsi, les logements situés dans la zone climatique la plus chaude (zone H3 de la réglementation environnementale des bâtiments, soit le pourtour méditerranéen) sont près de la moitié à être équipés.
Les cadres et professions intellectuelles supérieures sont 37% à déclarer posséder un équipement de climatisation, contre seulement 19% des personnes sans emploi ou inactives. La proportion de retraités équipés est légèrement supérieure à la moyenne (27%), mais dans des proportions moindre qu’attendu. Cette population n’est pas homogène, et il conviendrait de prendre en compte le niveau de revenu et la fragilité des personnes pour apprécier l’impact du passage à la retraite sur la décision de s’équiper d’une climatisation.

2.    Les impacts environnementaux de la climatisation

Les impacts de la climatisation sur le plan environnemental sont multiples. On peut en citer trois principaux : tout d’abord, la présence de fluides frigorigènes à fort impact sur le changement climatique, ensuite, la consommation d’énergie associée à l’usage de la climatisation, et, enfin, la contribution à l’effet d’îlot de chaleur urbain.

Des fluides frigorigènes au fort impact réchauffant à l’heure actuelle

Les systèmes de climatisation contiennent des fluides frigorigènes, puissants gaz à effet de serre, et donc nocifs pour l’environnement. A titre d’exemple, le fluide R-410 A, largement présent dans les équipements de climatisation comme les pompes à chaleur air eau affiche un Pouvoir de Réchauffement Global de 2038, ce qui signifie qu’un kilo de ce fluide émis dans l’atmosphère a un pouvoir de réchauffement sur 100 ans 2038 fois supérieur à la quantité équivalente de CO₂. On estime à l’heure actuelle à 8 000 tonnes le volume de fluides frigorigènes stocké dans les équipements de climatisation des logements français.
Un des enjeux centraux est donc d’éviter la fuite de ces fluides dans l’atmosphère. Pour la climatisation fixe, l’enjeu se situe à la fois lors de l’installation, de la maintenance et de la fin de vie des équipements (les fluides devant être correctement récupérés et recyclés). Cela implique de faire appel à des professionnels disposant d’une attestation de capacité à la manipulation des fluides frigorigènes pour l’installation et la maintenance. Or, l’enquête menée en 2020 par CODA Stratégie met en évidence que seule la moitié des utilisateurs de pompe à chaleur air-air souscrivent à un contrat de maintenance. On estime par ailleurs que les taux de récupération des fluides frigorigènes sur les équipements arrivés en fin de vie sont assez faibles (22% pour les climatiseurs monosplits, par exemple).
Pour la climatisation mobile, les fluides étant chargés en usine et cantonnés dans l’appareil, il n’y a pas de raccordement entre différents modules lors de l’installation et donc pas de risques de dispersion de fluides dans le milieu environnant. Les phases d’installation et de maintenance sont donc peu émettrices. La gestion de la fin de vie, elle, pose question. Le bon geste est de rapporter son équipement en déchèterie pour que le fluide frigorigène qu’il contient soit récupéré et recyclé, mais il n’existe pas de suivi de ces pratiques. Le taux de récupération des fluides contenus dans les climatiseurs mobiles est estimé à 25%.
On estime par ailleurs à 1,8 MtCO₂eq/an les émissions de gaz à effet de serre associées aux gaz frigorigènes de la climatisation des logements, dues principalement aux fuites de gaz et à la fin de vie des équipements. Il s’agit de loin de la principale source d’émissions de la climatisation, celles liées aux consommations d’énergie des équipements lors de leur usage étant estimées autour de 0,3 MtCO₂eq/an (ces équipements consommant principalement de l’électricité, qui en France est peu carbonée).
L’enjeu des fluides frigorigènes devrait cependant diminuer dans les années à venir. En effet, il est désormais bien cerné et a été pris en compte par les différents accords internationaux sur le climat. Pour ce qui concerne plus spécifiquement l’Europe et la France, la réglementation européenne « F-GAS » 517/2014/UE adoptée en 2014 s’est fixée pour objectif de diviser par 5 les émissions de gaz à effets de serre liées aux fluides frigorifiques à l’horizon 2030 en particulier via une régulation du secteur de la réfrigération et de la climatisation à travers des normes de plus en plus ambitieuses. Pour la France, le Décret 2015 1790 du 28/12/2015 a retranscrit en droit français la réglementation F-Gas.

Des consommations énergétiques non négligeables

L’enquête CODA Stratégies estime à 4,9 TWh la consommation d’énergie finale liée à la climatisation des logements en France métropolitaine en 2020. A titre de comparaison, les consommations de chauffage s’établissaient en 2019 (année plus « comparable » car non marquée par les confinements successifs liés au COVID) à 290 TWh (climat réel, énergie finale, d’après les données du SDES). Celle d’eau chaude sanitaire à 18 TWh. Ainsi, le chauffage reste l’usage thermique le plus consommateur d’énergie.
La forte présence de climatiseurs mobiles dans l’équipement des Français est incontestablement un facteur d’accroissement des consommations énergétiques, dans la mesure où les performances de ces équipements sont moindres que celles des autres équipements.
Les maisons individuelles sont les plus grosses contributrices : elles représentent près de 80% des consommations. Cela est lié à leur plus fort taux d’équipement, et au fait que les surfaces climatisées y sont plus importantes. Cependant, si on s’intéresse à la consommation par mètre carré, ce sont les appartements, plus souvent équipés de climatiseurs mobiles, moins efficaces, qui consomment le plus.
C’est la zone climatique du pourtour méditerranéen qui consomme le plus (2 TWh). Là encore, cela s’explique par une plus présence supérieure et une utilisation plus intense de la climatisation dans ces territoires.

Le cercle vicieux : l’accentuation de l’effet d’ilot de chaleur urbain par la climatisation

Lorsqu’elle conduit à rejeter un air chaud à l’extérieur des bâtiments, la climatisation peut accentuer les effets d’îlots de chaleur urbain, entrainant, dans un cercle vicieux, une augmentation des besoins de … climatisation. Dans une ville comme Paris, on estime que le phénomène pourrait mener à une augmentation locale de la température de l’air à l’extérieur de 2,5°C dans les zones les plus denses (Tremeac et al, 2012). Selon les villes et leurs caractéristiques architecturale, l’augmentation de la consommation de refroidissement induite par l’ilot de chaleur urbain est estimée entre 10 et 120% (Li et al., 2014).

3.    Une conscience de l’impact environnemental de la climatisation qui se traduit peu dans les comportements

 Plus de 80% des répondants de l’enquête menée par CODA Stratégies en 2020 pour le compte de l’ADEME considéraient l’impact environnemental de la climatisation comme négatif ou très négatif. Pour autant, cette conscience ne va pas de pair avec des pratiques permettant d’en limiter l’impact.

Des actes d’achat impulsifs

L’acte d’achat d’un équipement de climatisation obéit à deux grandes logiques d’action : l’achat impulsif lors des vagues de chaleur, et l’achat plus réfléchi de systèmes réversibles.
L’achat lors de vagues de chaleur concerne en premier lieu les climatiseurs mobiles. Cet achat d’impulsion n’est pas propice à une réflexion sur l’impact environnemental de la climatisation. Il s’agit de soulager rapidement une sensation d’inconfort. Interrogés sur leurs critères d’achat, les répondants à l’enquête de 2020 indiquent en premier lieu le prix de l’équipement. Les considérations environnementales arrivant en bas de la liste des priorités. A ce titre, le développement d’une offre de produits d’entrée de gamme (notamment distribués par les grandes surfaces alimentaires) peut faire craindre le développement d’un parc à faible performance énergétique.
Le suivi des taux d’équipement et des ventes fait aussi apparaître le rôle central des vagues de chaleur dans l’équipement en climatisation fixe. La canicule de 2003 s’est traduite par une envolée des ventes de pompes à chaleur air-air en 2004. La situation s’est ensuite normalisée et pendant une dizaine d’années, au-delà des variations conjoncturelles, on n’observe pas de tendance claire de croissance à moyen terme du marché. Une rupture intervient incontestablement en 2015, avec une croissance des ventes de près de 20%. En 2017 le niveau exceptionnel de 2004 est légèrement dépassé et la croissance se poursuit à un très bon rythme au cours des trois années suivantes.
La seconde logique d’action est l’installation d’équipements réversibles, c’est-à-dire pouvant à la fois produire de la chaleur et du froid. Désormais les équipements vendus sont systématiquement réversibles. C’est le cas pour les pompes à chaleur air-air, installées dans un premier temps en substitution à des radiateurs électriques pour assurer le chauffage, et qui sont ensuite utilisées en été pour rafraichir les logements. Cette tendance devrait s’accentuer au fur et à mesure que se développent des émetteurs à basse température à la place des traditionnels radiateurs en fonte, et qui pourront à la fois chauffer et rafraichir les pièces à partir d’une eau chauffée ou rafraichie par des pompes à chaleur air-eau.
En ligne avec cette logique d’achat, les Français connaissent peu les caractéristiques de leur équipement. Environ 80% d’entre eux ignorent la nature du fluide frigorigène incorporé dans leur équipement et plus des deux tiers ne connaissent pas sa puissance.

Un usage intensif

La conscience des impacts environnementaux ne semble pas avoir d’incidence sur les pratiques d’utilisation de la climatisation.
Tout d’abord, la température de consigne, c’est-à-dire la température qu’on cherche à établir dans son logement grâce à la climatisation, est assez basse. L’enquête menée par CODA Stratégies a montré qu’elle s’établit en moyenne autour de 22-23°C.
Ensuite, le temps d’utilisation, est, lui, assez élevé. En d’autres termes, la climatisation n’est pas seulement utilisée pour gérer les heures les plus chaudes. Une fois installé, l’équipement tend à être incorporé dans la vie quotidienne. Par exemple, pour une température extérieure située entre 26° et 30°C, les répondants à l’enquête de CODA Stratégies indiquent laisser la climatisation allumée autour de 8 heures par jour, et ce, quel que soit le type de système dont ils sont équipés. Ainsi, l’hypothèse souvent évoquée selon laquelle les climatiseurs mobiles ne seraient utilisés que ponctuellement pour faire face aux quelques jours de vague de chaleur observés certaines années est contredite par l’enquête.
Enfin, cet usage de la climatisation ne semble pas associé à une réflexion plus globale sur la qualité thermique du logement. En effet, un peu plus de la moitié des ménages équipés en climatiseur n’ont pas mis en place des mesures améliorant la performance thermique de leur habitat.
Ainsi, les étés plus chauds installent une nouvelle norme sociale, celle de logements climatisés à des températures basses, sans développement associé de pratiques de rafraichissement plus passif (ventilation naturelle nocturne, brasseurs d’air, protection solaire, végétalisation…), de sobriété d’usage (sur la durée d’utilisation ou les températures de consigne) ou sur l’isolation thermique des logements. En cela, la climatisation représente un double défi : celui d’adapter nos logements au changement climatique, sans toutefois générer des demandes d’énergie supplémentaires.

Céline Laruelle, Albane Gaspard et Jean-Claude Migette
Octobre 2022

Références : CODA Stratégies, ADEME (2021), La climatisation dans le bâtiment. État des lieux et prospectives 2050, https://librairie.ademe.fr/urbanisme-et-batiment/5182-la-climatisation-dans-le-batiment.html

A venir : L’entrée de la climatisation dans les foyers français (2/2) : quelles perspectives à 2050 ?

[1] Au total 1200 enquêtes ont été réalisées en ligne, en Métropole, se répartissant en deux vagues :

• 800 enquêtes auprès d’un échantillon représentatif de la population française (selon les critères région, catégorie socio professionnelle et type d’habitat). Cette vague visait à évaluer les taux d’équipement en climatisation et leurs déterminants et à apprécier les modes d’utilisation, les critères de choix, les attentes des ménages en matière de climatisation.
• 400 enquêtes plus spécifiquement réalisées auprès de possesseurs d’équipements de climatisation afin de disposer d’un échantillon plus important de possesseurs pour mieux appréhender leurs comportements d’utilisation, leurs processus d’achat et le mode d’utilisation de leurs équipements. Cette seconde vague a été motivée par le présupposé d’un taux de climatisation faible (estimé autour de 10% lors du lancement de l’étude) qui ne permettait pas de disposer de données robustes quant à la nature et à l’usage des systèmes sur la base d’une enquête auprès d’un échantillon représentatif. Dans cette seconde vague l’échantillon a visé à la représentativité de la population des ménages équipés de climatiseurs et non de la population en général.